Auto nº 2458/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. El 8 de noviembre de 2019, la Asociación Mutual la Esperanza ASMET SALUD ESS - EPS-S - hoy ASMET SALUD EPS S.A.S. (en adelante, “ASMET SALUD”), a través de apoderado judicial, promovió demanda ejecutiva en contra del departamento de Risaralda, Secretaría de Salud Departamental (en adelante, “el departamento”), con el propósito de obtener el pago de aproximadamente 14.518 facturas que ascienden de forma conjunta a la suma de $ 5.707.502.485 m/cte., junto con los intereses de mora causados. Facturas que se derivan, según relató la parte actora, de la prestación de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud - POS (hoy Plan de Beneficios de Salud – PBS) del régimen subsidiado, en cumplimiento de decisiones de los comités técnicos científicos y de fallos de tutela.

2. El apoderado de ASMET SALUD sostuvo que, en cumplimiento de la Resolución 1479 del 6 de mayo de 2015 expedida por el Ministerio de Salud, “por la cual se establece el procedimiento para el cobro y pago de servicios y tecnologías sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud suministradas a los afiliados del Régimen Subsidiado”, el departamento de Risaralda expidió la Resolución 1261 del 28 de agosto de 2015, por medio de la cual estableció que: “[E]n aquellos casos donde se emita un fallo judicial a nombre de la EPS subsidiada para el cubrimiento de un servicio y/o tecnología sin cobertura en el plan obligatorio de salud- POS, provistas a los afiliados al régimen subsidiado, la EAPB cancelara dicho servicio a la IPS correspondiente y recobrara el valor correspondiente al departamento de Risaralda, teniendo en cuenta los requisitos establecidos en el presente artículo”.

3. Asimismo, precisó que adelantó en debida forma el trámite administrativo de recobro ante la entidad territorial. Sin embargo, manifestó que no fue posible obtener el pago y que “no hubo pronunciamiento alguno sobre la no aceptación de las facturas, o la ratificación de la glosa por parte del DEPARTAMENTO DE RISARALDA - SECRETARIA DEPARTAMENTAL DE SALUD -, que, conforme el artículo 18 de la Resolución 1261 de 2015, debía darse dentro de los 3 días siguientes a la auditoría de recobros que dura tres (2) [SIC] meses”.

4. El expediente fue repartido al Juzgado 2° Laboral del Circuito de P., autoridad que, mediante auto del 12 de noviembre de 2019[1], consideró no tener competencia para tramitar el asunto, dado que “el recaudo ejecutivo está compuesto de facturas cambiarias de compraventa de servicios de salud” y, por lo tanto, son “de raigambre netamente comercial”. A su juicio, tratándose de una demanda ejecutiva originada en el incumplimiento del pago de una obligación contenida en documentos aducidos como títulos ejecutivos, el asunto sería de naturaleza civil y se aparta del Sistema de Seguridad Social, para fundamentar su tesis citó un auto de la Corte Suprema de Justicia[2]. Por ende, remitió el asunto a los jueces civiles.

5. Surtido el reparto, el trámite correspondió al Juzgado 4 Civil del Circuito de P.. En auto del 29 de enero de 2020[3], ese despacho declaró la falta de competencia para conocer de la demanda y, en consecuencia, propuso un conflicto negativo de competencia intrajurisdiccional. Como sustento de su decisión, hizo alusión al auto de unificación proferido el 4 de septiembre de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio del cual se fijó la regla de unificación, en el sentido de que “la jurisdicción competente para conocer las demandas que versen sus pretensiones en el pago de facturas o cuentas de cobro entre entidades del Sistema integral de Seguridad Social en Salud, por recobro de servicios, insumos o medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS, previamente devueltos o glosados, es la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral y de Seguridad Social”.

6. El 16 de junio de 2020, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de P. - Sala Mixta de Decisión N°1, dirimió el conflicto de competencia suscitado y asignó el conocimiento del asunto al Juzgado 2° Laboral del Circuito de la misma ciudad[4]. Para el efecto, motivó su decisión en lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el auto de unificación descrito con antelación.

7. El 21 de febrero de 2022, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de P. declaró su falta de jurisdicción para asumir el conocimiento de la demanda[5]. Al respecto, fundó su postura en el auto 389 de 2021 de este tribunal. Así, manifestó que las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES o como en el caso bajo estudio, a una entidad territorial y, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores y además, los servicios a los usuarios ya fueron prestados. Por lo tanto, en su criterio, el asunto escapa de la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

8. Por último, respecto al conflicto negativo de competencia intrajurisdiccional suscitado, manifestó que “no constituye cosa juzgada frente a la decisión que ahora se toma, pues se trató exclusivamente de eso, un conflicto de competencia entre dos autoridades judiciales de la jurisdicción ordinaria, resuelta con los parámetros jurisprudenciales existentes sobre el tema para esa fecha, 16 de junio de 2020; mientras ahora se trata de decidir sobre la competencia en razón de la jurisdicción y con apoyo en el categórico y vinculante criterio sentado por la Corte Constitucional, en su condición de órgano de cierre y juez natural de los conflictos de jurisdicción por mandato de la Carta Magna”. Por lo tanto, ordenó remitir el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

9. Contra esta providencia, el apoderado judicial de la entidad demandante presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación[6]. Sobre el particular, puso de presente, entre otros, los siguientes argumentos: i) consideró que la decisión “soslaya abiertamente el derecho fundamental de mi representada para acceder a la administración de justicia (Art 229 CP) y, a la tutela jurisdiccional efectiva para el ejercicio de sus derechos y la defensa de sus intereses, con sujeción a un debido proceso de duración razonable (Art 2 CGP)(…)” y, ii) “(…) esta nueva decisión trae a relación jurisprudencia de julio de 2021, es decir, jurisprudencia posterior a la presentación de la demanda y en todo caso a la decisión adoptada por la Sala Mixta Nº 1 Del Tribunal Superior Del Distrito De P. –Risaralda, consistente en asignarle el conocimiento del presente asunto a ese despacho, pretendiendo el judicial con esta nueva argumentación enervar lo ya estudiado y decidido por el Tribunal”. En respuesta, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de P. negó por improcedentes los recursos.

10. El 9 de febrero de 2023, el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento de la demanda, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación[7]. Señaló que, tratándose de una demanda ejecutiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297 del CPACA “se concluye que puede demandarse ejecutivamente ante esta Jurisdicción [de lo Contenciosa Administrativo] aquellos procesos en los cuales se presente como título ejecutivo 1) una sentencia judicial, 2) una decisión adoptada en desarrollo de un mecanismo alternativo de solución de conflicto, por ejemplo, conciliación, 3) un acto administrativo o 4) un contrato; siempre y cuando en alguno de los anteriores hubiere intervenido una entidad pública”. Por lo anterior, sostuvo que las facturas de venta cuyo pago se persigue son de carácter legal y no contractual, lo cual deriva en que la demanda deba ser ventilada ante la Jurisdicción Ordinaria.

11. El 27 de febrero de 2023 se remitió el expediente de la referencia a esta corporación, el mismo fue repartido al magistrado sustanciador el 5 de julio del año en cita y enviado al despacho el día 7 siguiente[8].

12. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

13. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

14. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[10]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

15. Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia. El artículo 15 del CGP dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. En línea con estolo anterior, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general residual de competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria. En concreto, indica que la función jurisdiccional se ejerce, entre otras, por “la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.

16. Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

17. En armonía con lo anterior, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

18. Competencia para asumir el conocimiento de demandas ejecutivas para el pago de facturas originadas en la prestación de servicios de salud. Reiteración del auto 177 de 2023. En el auto 403 de 2021, esta corporación estableció que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Lo anterior, dado que el artículo 104.6 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas.

19. Por otra parte, en el auto 788 de 2021[14], la Sala Plena señaló que “los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[.] [S]in embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996”.

20. Por último, en el auto 177 de 2023[15], este tribunal conoció sobre un proceso ejecutivo en el que se pretendía el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se derivaron de la existencia de una relación contractual entre Medifaca IPS SAS y el departamento de Boyacá. En aquella oportunidad, la Corte determinó que el conocimiento de este tipo de controversias corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, al considerar que se debe aplicar la regla general y residual de competencia de dicha jurisdicción, pues el proceso ejecutivo propuesto no se circunscribe a ninguno de los eventos que se señalan en el artículo 104.6 del CPACA, pues no se evidenciaba que las facturas reclamadas hayan sido emitidas bajo la existencia de una relación contractual con una entidad estatal.

21. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 2° Laboral del Circuito de P. y, del otro, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Ahora bien, se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda ejecutiva promovida por ASMET SALUD EPS S.A.S. contra el departamento de Risaralda, Secretaría de Salud Departamental, con el propósito de obtener el pago de aproximadamente 14.518 facturas originadas en la prestación de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud - POS (hoy PBS) del régimen subsidiado, en cumplimiento de decisiones de los comités técnicos científicos y de fallos de tutela.

22. Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. Así, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de P., en aplicación a lo establecido en el auto 389 de 2021, declaró que carece de jurisdicción para conocer del asunto, en tanto se trata de un proceso de recobro judicial a una entidad territorial originado en la prestación de servicios médicos por parte de una EPS no incluidos en el PBS del régimen subsidiado, situación que, a su juicio, se aparta del contenido del artículo 2° del CPTSS. Por su parte, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda consideró que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297 del CPACA y tratándose de una demanda ejecutiva, el asunto no configura ninguno de los eventos en los cuales corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de este tipo de trámites.

23. Acreditados los referidos presupuestos, la Sala Plena de la Corte considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la jurisdicción ordinaria por las siguientes razones:

24. En primer lugar, el asunto sub examine versa sobre un proceso ejecutivo iniciado por ASMET SALUD en contra del departamento de Risaralda, Secretaría de Salud Departamental, en el que se pretende el pago de 14.518 facturas que corresponden a servicios no PBS que ordenaron los jueces de la República o los comités técnico científicos, es decir, que entre las partes no existía de por medio una relación contractual. Por lo tanto, lo que se le reclama al departamento de Risaralda es la financiación de los servicios ya prestados, reclamo que pretende realizarse mediante un proceso de naturaleza ejecutiva.

25. En segundo lugar, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 104.6 del CPACA y en la jurisprudencia constitucional, el cobro de facturas sin relación contractual no está dentro de las causales que establece esa norma para activar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre procesos ejecutivos. En efecto, al tratarse de una demanda ejecutiva cuya pretensión es ordenar librar mandamiento de pago de unas factura de venta por la prestación de servicios e insumos de salud con origen en una disposición legal, no se circunscribe en los eventos contemplados por el artículo 104.6 del CPACA y, por ende, lo que se activa la regla general y residual de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, por lo que el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria.

26. De cara a lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado en el sentido de asignar a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del asunto y, en consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado 2° Laboral del Circuito de P. para lo de su competencia, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

27. Regla de decisión. “De conformidad con clausula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se deriven de la existencia de una relación contractual entre las partes”[16].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,