Auto nº 2514/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Fecha | 11 Octubre 2023 |
| Número de sentencia | 2514/23 |
| Número de expediente | CJU-4146 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2514 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4146
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 31 de marzo de 2022, C. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010[1] (acción de lesividad). Solicitó que (i) se declare la nulidad del acto mediante el cual el Instituto de Seguro Social -ISS, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor O.D.J.F.[2], por cuanto se le reconocieron valores superiores a lo debido[3]; (ii) se ordene al mismo, a título de restablecimiento, el REINTEGRO de lo pagado por concepto de reconocimiento de una pensión de vejez[4] y (iii) se indexen las sumas reconocidas a favor de C..
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La demanda le correspondió por reparto al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda. El 25 de abril de 2022, dicha autoridad resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y remitir el expediente a los juzgados Laborales de Bogotá para su conocimiento[5]. En su criterio, de acuerdo con lo señalado en los artículos 104.4.[6] y 105.4.[7] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 de la Ley 712 de 2001[8], [a]unque el reconocimiento prestacional demandado se realizó mediante actos administrativos por una entidad pública como lo es COLPENSIONES, no debe desconocerse la relación laboral que dio lugar a su expedición[9]. En este sentido, en el caso en particular se advierte que el señor Ó.D.J.F. nunca prestó sus servicios al Estado durante toda su vida laboral, es decir, no adquirió la condición de servidor público o de trabajador oficial[10] y, por lo tanto, la competencia para conocer de la controversia entre el sistema de seguridad social y un particular es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.
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El expediente fue repartido al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 1º de noviembre de 2022, la autoridad judicial resolvió (i) declarar su falta de competencia para conocer del proceso; (ii) suscitar conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto[11]. En su criterio, de acuerdo con el Auto 540 de 2021 de la Corte Constitucional, cuando se pretenda nulidad de los actos administrativos que versen sobre temas pensionales por parte de la misma entidad (acción de lesividad), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente. Como fundamento de su decisión se refirió, además, a los artículos 97 y 104 del CPACA.
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El 15 de mayo de 2023, el proceso fue remitido a la Corte Constitucional[12]. El 4 de septiembre de 2023, el expediente se repartió al despacho de la magistrada sustanciadora[13].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15]. Estos serán explicados en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [16].
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por C. en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010 configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[19].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los Autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[20]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[21]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[22]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[23], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[24]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[25], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[26] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[27], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
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Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010, expedida por el el Instituto de Seguro Sociales, debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA. Esto, porque (i) se trata de una demanda presentada por una entidad pública (C.) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[28] acción de lesividad, y (ii) por medio de esta demanda, C. pretende que se declare la nulidad de dicho acto; (iii) se ordene al señor O. de J.F. el reintegro de los valores adicionales pagados y (iv) se indexen las sumas reconocidas a favor de C..
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4146 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra de la Resolución núm. 104679 del 13 de septiembre de 2010.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4146 al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El 13 de septiembre de 2010, el Instituto de Seguro Sociales (ISS, hoy C.), mediante Resolución núm. 104679, reconoció pensión de vejez a favor del señor O. de J.F., la cual sería efectiva a partir del 1° de abril de 2010. Posteriormente, C. solicitó al señor O. de J.F. su consentimiento para revocar la Resolución núm. 104679, por considerar que la misma es contraria a derecho. Frente a esta solicitud, el señor O. de J.F. guardó silencio.
[2] Ib., f. 2.
[3] Ib.
[4] Ib.
[5] 03AutoRemitePorCompetencia.pdf.
[6]Artículo 104: De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. [ ]
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Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[7] Artículo 105: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: [ ] 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[8] Ley 721 de 2002, artículo 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
[ ] 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[9] 03AutoRemitePorCompetencia.pdf, f. 2.
[10] Ib.
[11] 05AutoRechazaDemanda.pdf.
[12] Oficio de constancia de envío a la Corte Constitucional, pág. 1.
[13] Constancia de la Secretaría General. El expediente fue entregado el 8 de septiembre de 2023.
[14] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[17] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[18] Id.
[19] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[21] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[22] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[24] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[26] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[27] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[28] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
