Auto nº 2543/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Fecha | 11 Octubre 2023 |
| Número de sentencia | 2543/23 |
| Número de expediente | CJU-4315 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2543 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4315
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 15 de marzo de 2023, la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial (E.)[1] presentó demanda, a través del medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de R.(. y la Aseguradora Solidaria de Colombia. A través de esta solicita que: (i) se declare el incumplimiento del convenio interadministrativo derivado No. 2191440, por parte del municipio al no desplegar de forma eficaz y oportuna todas la acciones por el incumplimiento de su contratista de obra, por el grave incumplimiento presentado por el contratista de obra contratado por el Municipio de R.(. para la ejecución del proyecto[2]; (ii) se declare la ocurrencia del siniestro de la póliza de cumplimiento expedida por la Aseguradora Solidaria de Colombia; (iii) se ordene afectar la póliza de cumplimiento por $333.022.065; (iv) en subsidio de la pretensión anterior, que se condene al municipio a pagar la suma indicada, y (v) se declare judicialmente liquidado el convenio interadministrativo.
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Las anteriores pretensiones se fundamentan en que la entidad demandante celebró un convenio interadministrativo con el Municipio de R.(., cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos administrativos, técnicos y financieros para ejecutar el proyecto denominado CONSTRUCCION DE PUENTE PEATONAL DE RICAURTE NARIÑO, de conformidad con la ficha de estructuración definitiva del proyecto No. A-432, así como en los estudios y diseños suministrados por FONADE [ ][3]. En virtud de dicho convenio, el municipio celebró un contrato de obra con el Consorcio R. JEJ 2019. En la demanda se señaló que el consorcio incumplió el contrato celebrado con el municipio y que este último no desplegó las actuaciones tendientes a precaver dicha situación, lo que implicó que la entidad territorial demandada incumpliera el convenio interadministrativo celebrado con E. (en su momento, FONADE).
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Pasto. Dicha autoridad judicial, mediante auto del 6 de febrero de 2023[4], declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a reparto de los juzgados Civiles de Circuito de Túquerres. Manifestó que el asunto no correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (en adelante JCA), con fundamento en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, que establece los asuntos sobre los que no conoce dicha jurisdicción[5]. Explicó que la controversia se relaciona con una controversia contractual, en la que interviene una entidad pública de carácter financiero (E.), la cual es vigilada por la Superintendencia Financiera y el convenio celebrado entre la demandante y el municipio corresponde al giro ordinario de los negocios de E. (antes FONADE). Por ello, consideró que se configura la excepción del numeral primero de la norma citada.
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Efectuado el nuevo reparto, el proceso correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, el cual, mediante auto del 8 de junio de 20235, declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Para ello, señaló que, pese a que en principio se cumpliría la excepción establecida en el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, la entidad de carácter financiero (E.) demandó a otra entidad pública Municipio de R., lo cual lleva a que la jurisdicción competente sea la JCA. Para sustentar lo anterior, citó el Auto 924 de 2022 de la Corte Constitucional[6], y precisó que, atendiendo a la naturaleza de las partes del litigio, el asunto corresponde a la justicia administrativa.
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El 16 de agosto de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 18 de agosto de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de R.N. y la Aseguradora Solidaria de Colombia (párr. 1 y 2 supra). Para ello, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas relacionadas con la competencia para conocer de las controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea otra entidad o autoridad pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[8]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[9], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [10].
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[11].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[12].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto, por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (ii) el Juzgado Primero Administrativo de Pasto, que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[13].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de R.N. y la Aseguradora Solidaria de Colombia (párr. 1 y 2), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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Competencia para conocer de las controversias contractuales que involucren a una entidad pública financiera, cuando la parte procesal del extremo pasivo sea otra entidad o autoridad pública. Reiteración del Auto 429 de 2022[14]
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La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 429 de 2022, estableció la regla de decisión según la cual: [l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan la declaratoria de incumplimiento de un contrato o convenio celebrado por entidad[es] públicas, y que no involucre la responsabilidad de entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[15].
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En el auto indicado, la Sala Plena de la Corte Constitucional precisó el alcance de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, estableciendo que [p]ara definir la jurisdicción competente, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio, incluida la entidad catalogada como institución financiera[16]. Cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea necesario determinar si el objeto del negocio jurídico demandado corresponda, o no, al giro ordinario de los negocios[17] de la institución financiera involucrada.
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Para sustentar la postura anterior, la Corte Constitucional señaló que la Sección Tercera del Consejo de Estado[18] sostuvo que en esos eventos la competencia se establece con fundamento en el criterio orgánico que adoptó la Ley 80 de 1993, que unificó en la categoría de contrato estatal a todos los contratos celebrados por una entidad estatal, por lo que [b]asta con que el contrato haya sido celebrado por una entidad estatal, para que su juzgamiento corresponda a esta jurisdicción, como expresamente lo dispone el artículo 75[19]. La norma indicada prescribe que el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa. El Auto 429 de 2022 señaló que ello resulta concordante con el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, corresponde a la JCA conocer de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.
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Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluyó que: la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando: (i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas[20].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial, mediante el medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de R.(. y la Aseguradora Solidaria de Colombia, debe ser conocida por la JCA, por las siguientes razones:
(i) De acuerdo con lo establecido en los autos 429 de 2022, 1281 de 2022 y el 295 de 2023 [p]ara definir la jurisdicción competente, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio, incluida la entidad catalogada como institución financiera. Cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
(ii) En el caso sub examine, pese a que E. es una entidad financiera de derecho público[21], funge como parte demandante en el proceso, al haber interpuesto el medio de control de controversias contractuales.
(iii) La demanda se fundamenta en un posible incumplimiento de un contrato interadministrativo, que es de naturaleza estatal.
(iv) Una de las partes en el extremo pasivo del medio de control es el Municipio de R., que es una entidad de derecho público, de acuerdo con el artículo 286 de la Constitución.
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En tal sentido, se cumplen los criterios establecidos por esta Corporación para que el asunto sea conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[22]. Por las razones anteriores, y atendiendo a la regla de decisión explicada en el numeral II.4 supra, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo de Pasto. En tal sentido, se ordenará remitirle el expediente CJU-4315, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Pasto y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Territorial contra el Municipio de R.N. y la Aseguradora Solidaria de Colombia.
Segundo.- Por medio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4315 al Juzgado Primero Administrativo de Pasto, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Túquerres.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Aclaración de voto
N. ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Dicha entidad antes correspondía a la denominación de Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE).
[2] Expediente digital. 04DemandaAnexosActaReparto, p. 9.
[3] Ib., p. 2.
[4] Expediente digital. 06AutoRemiteFaltaJurisdiccion.
[5] La disposición citada establece: Artículo 105.Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: // 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
5 Expediente digital. 09AutoProponeConflictoJurisdiccion.
[6] En el auto se citó el siguiente aparte: En suma, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando: (i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas. (Expediente digital. 09AutoProponeConflictoJurisdiccion, p. 3).
[7] Expediente digital. 03CJU-4315 Constancia de Reparto.
[8] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[9] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[11] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. (Corte Constitucional, Auto 041 de 2021).
[12] Ib.
[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[14] Reiterado, a su vez, por el Auto 1281 de 2022 y el Auto 295 de 2023.
[15] La regla de decisión indicada se estableció sin perjuicio de la fijada en otros autos de la Sala Plena, según la cual: la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer las demandas que se promuevan contra entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Dicha regla se utilizó en el auto 874 de 2022 y, en similar sentido, fue sostenida en los autos: 835, 836, 838, 867, 904, 1072 y 1095 de 2021, 005, 685, 809 y 762 de 2022, y 1079 de 2023.
[16] [Referencia propia de la cita] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de agosto de 2019, radicado (52531).
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 marzo de 2016, radicado (54678).
[18] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 28 de mayo de 2015, radicado (38992)A.
[19] Ib.
[20] Corte Constitucional. Auto 429 de 2022.
[21] Incluso esta entidad fue la parte accionante en los procesos que dieron lugar a la expedición de los autos Autos 429 de 2022 (para ese momento FONADE) y 295 de 2023, en los que se precisó dicho carácter de entidad financiera.
[22] Lo anterior, incluso pese a que también se vinculó a la Aseguradora Solidaria de Colombia, lo que no rompe la regla de decisión fijada en los autos citados, debido a que la controversia se vincula a un contrato estatal y se cumple lo establecido en el Auto 429 de 2022, en el sentido de que [c]uando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Cursiva fuera del original).
