Auto nº 2571/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

1. La causa jurisdiccional. La entidad promotora de salud Famisanar S.A.S. (en adelante Famisanar E.P.S.) solicitó ante la Superintendencia Nacional de Salud el pago por parte de la ADRES de 1303 facturas ante un conflicto derivado de devoluciones o glosas entre entidades del SGSSS.

2. El 14 de mayo de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud profirió una decisión, en virtud de las facultades jurisdiccionales consagradas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Ordenó a la ADRES, pagar a favor de Famisanar E.P.S. la suma de $96.811.915 correspondiente a 172 cuentas de recobro por la prestación de servicios no incluidos en el POS; declaró prescritas 44 cuentas de recobro por la suma de $124.505.980; ordenó a la ADRES, pagar a favor de Famisanar E.P.S. la suma de $4.840.596 por concepto de agencias en derecho; entre otras. Esta decisión fue impugnada por ambas partes. La Superintendencia Nacional de Salud concedió la impugnación y ordenó remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá – S.L..

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El 30 de abril de 2021, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L. advirtió su falta de competencia para tramitar y decidir el asunto, y resolvió remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Argumentó que, según la Corte Suprema de Justicia en proveído APL 1531 del 12 de abril de 2018 y APL 3522 del 19 de julio del 2018, los litigios en torno a la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobros por servicios, insumos, o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el POS, deben dirimirse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa disposición del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Señaló además que, la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro no incluidos en el POS se materializa a través de un acto administrativo particular y concreto, por ende, la controversia deberá zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dispuesta en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues la ADRES actúa en nombre y representación del Estado.

4. Por otro lado, esa sede judicial manifestó que, según lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 11 de la Ley 1608 de 2013, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer, a prevención, como juez administrativo de los litigios sobre recobros por la prestación de servicios no incluidos en el POS; caso en el cual, resultaría aplicable el medio de control de reparación directa, cuyo presupuesto está contemplado en el artículo 164 del CPACA.

5. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El proceso fue asignado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Tercera, Subsección “A”. El 14 de diciembre de 2021, la referida autoridad resolvió (i) declarar que carece de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) suscitar conflicto negativo de jurisdicciones, y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que el parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, indica que el Tribunal Superior del Distrito Judicial – S.L. conocerá en segunda instancia de los recursos interpuestos contra las decisiones proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de sus funciones jurisdiccionales. Además, trajo a colación el artículo 105 del CPACA, en virtud del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce sobre asuntos relativos a decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

6. Adicionalmente, manifestó que, el Consejo Superior de la Judicatura1 ha sostenido que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los asuntos en los que se encuentre en discusión el reconocimiento de recobros por la prestación de los servicios de salud no incluidos en el POS.

7. Reparto del asunto. El 29 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 2 de agosto de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[1].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L. y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, la cual versa sobre la competencia para conocer la controversia relacionada con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[2]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[3]. Estos serán explicados en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

    Subjetivo

    Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [4].

    Objetivo

    Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[5].

    Normativo

    Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[6].

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A”, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[7].

    (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan la competencia para conocer el asunto relacionado con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS.

    (iii) El presupuesto normativo está acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4-7 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

12. En el Auto 389 de 2021[8], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

13. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[9] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[10]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[11], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[12].

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

14. En el Auto 1942 de 2023[13], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[14]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

15. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Auto 1942 de 2023

    Aspecto

    Regla de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA.

    Términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un mes.

    La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

16. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

   1. Fueron enviadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y esta adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

   2. Fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023, y aquella debe adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

   3. Fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

   4. Estaban en trámite para el momento de expedición del Auto 1942 de 2023 y están en etapa de estudio de admisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

17. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en los que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

18. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

19. Regla de decisión. Conforme al Auto 389 de 2021, los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponden a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, puesto que a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

20. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. De las pretensiones de la demanda presentada por Famisanar E.P.S. se evidencia que éstas tienen el propósito de que se le reconozca y pague lo correspondiente a 1303 cuentas de recobro. Entonces, la demandante estaría cuestionando la decisión de la ADRES[15] de negar el pago de aquellas cuentas en el marco del trámite administrativo de recobro. Por ende, al tratarse de un procedimiento meramente administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo, en virtud del cual se consolida o niega la existencia de la obligación, conforme a lo establecido en el Auto 389 de 2021, resulta razonable que el control de dichos actos administrativos proferidos en virtud del trámite de recobros por prestaciones NO POS le corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

21. Además, según lo concluido en esa misma providencia, recae en los jueces contencioso administrativos la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos correspondientes con recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el POS, de conformidad con el artículo 104, inciso primero de la Ley 1437 de 2011.

22. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer el presente asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera – Subsección “A” y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1916 para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,