Auto nº 2583/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

1. El 18 de febrero de 2014, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud (en adelante, EMSSANAR E.S.S) interpuso acción de reparación directa en contra de la Nación – M.isterio de Salud y Protección Social, sucedido por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES). Esto, con el fin de que, entre otras cosas, se “declare que la Nación M.isterio de Salud y Protección Social, es administrativa y patrimonialmente responsable, al omitir el pago de la suma de $760.147.352,28 a la EMSSANAR E.S.S, por concepto de recobros realizados con base en fallos de (t)utela en los que se ordenó a EMSSANAR la prestación de diferentes servicios y suministros de medicamentos no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado y así mismo se le autorizó para recobrar el valor de los mismos al FOSYGA”[1].

2. Por reparto, el proceso correspondió al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el cual, mediante providencia del 18 de julio de 2014, declaró su falta de jurisdicción. Argumentó que la que debe “conocer de la presente demanda es la Jurisdicción Ordinaria, especialmente a la laboral, toda vez que el tema en debate es concerniente con el Sistema de Seguridad Social Integral, aspecto que según lo ordenado en la Ley 712 de 2001, es competencia de dicha Jurisdicción”[2].

3. Efectuado nuevamente el reparto del asunto, este le correspondió al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali, el cual, mediante auto del 15 de agosto de 2014, dispuso “admitir la demanda ordinaria laboral de primera instancia, propuesta por EMSSANAR E.S.S contra ADRES”[3]. Contra esta decisión, el 2 de septiembre de 2014, el demandado interpuso recurso de reposición. Argumentó que “el debate jurídico planteado por la EMSSANAR E.S.S no es susceptible de ser resuelto por la Jurisdicción Ordinaria Laboral en razón a que lo que se pretende es que se declare a ADRES responsable de un presunto DAÑO ANTIJURIDICO como consecuencia del impago de unas cuentas presentadas por el trámite administrativo del RECOBRO con cargo a los recursos del FOSYGA, por [concepto] de servicios no POS ordenados por fallos de tutela y el Comité Técnico Científico, pretensiones que se estudian en la órbita de la jurisdicción contencioso administrativa” [4]. Además, señaló que la “falta de conformidad en el artículo 6° del Decreto Ley 2158 de 1948 modificado por el artículo 4° de la Ley 712 de 2001, las acciones contenciosas contra la Nación sólo pueden iniciarse cuando se encuentra agotada la reclamación administrativa”[5].

4. A través de providencia del 13 de noviembre de 2014, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali decidió no revocar el auto del 15 de agosto de 2014. A su juicio, (i) el despacho “es competente (…) para conocer del presente asunto conforme al [numeral] 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001” y (ii) “sí se encuentra agotada por la entidad demandante EMSSANAR E.S.S la reclamación administrativa de que trata el artículo 6 del Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social”[6]. Posteriormente, el 19 de noviembre de 2015, el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali en audiencia pública resolvió: (i) declarar no probadas las excepciones previas por falta de jurisdicción y competencia por inepta demanda; (ii) declarar probada la excepción previa por falta de integración a la litis de la Gobernación del Valle del Cauca y (iii) disponer la vinculación al proceso a la referida gobernación[7].

5. Luego, el 27 de septiembre de 2021, en audiencia ADRES interpuso recurso de apelación[8], a través del cual controvirtió la orden de vincular a terceros en el proceso. El Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali concedió el referido recurso, tras considerar, con base en el artículo 65 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), “que son apelables en otros autos, el [auto] ‘que rechace la presentación de una de las partes o intervención de terceros’”. En consecuencia, el juzgado remitió el proceso a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial[9].

6. Mediante auto del 9 de febrero de 2023, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, en segunda instancia, decidió (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer de este asunto, (ii) “abstenerse de continuar con el trámite del recurso de apelación contra el auto […] mediante el cual se negó por parte del Juzgado 10 Laboral del Circuito de Cali el llamamiento en garantía que realizó la ADRES”, y (iii) “suscitar el conflicto negativo de jurisdicción, el cual debe ser dirimido por la Corte Constitucional”[10]. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), “la que conoce del asunto en [la] materia es la jurisdicción contencioso administrativo, pues, tiene conocimiento de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[11].

7. El 5 de julio de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 7 de julio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho [12].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual versa sobre la competencia para conocer la acción de reparación directa formulada por EMSSANAR E.S.S en contra de la ADRES. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[14], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [15].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[17].

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18].

    (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de acción de reparación directa presentada por EMSSANAR E.S.S en contra de la Nación – M.isterio de Salud y Protección Social, sucedido por la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 6 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

12. En el Auto 389 de 2021[19], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

13. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[20] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[21]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[22], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[23].

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

14. En el Auto 1942 de 2023[24], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[25]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

15. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Reglas de transición

    En relación con el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    En relación con el agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial, no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA .

    En relación con los términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    En relación con la publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes.

    Se dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

16. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

    Demandas que estaban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de expedición del auto 389 de 2021 y/o (ii) que se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

    1. Los expedientes fueron remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    2. Los expedientes sean remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023. Y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

       Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    3. Los expedientes fueron inadmitidos o rechazados por incumplir con los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

    4. Los expedientes se encuentran en trámite al momento de la expedición Auto 1942 de 2023 y se encuentran en la etapa de estudio de admisibilidad.

       Demandas que no han sido presentadas y que:

    5. Los expedientes sean radicados hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

17. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda interpuesta por EMSSANAR E.S.S en contra de la Nación – M.isterio de Salud y Protección Social, sucedido por la ADRES[26]. Lo anterior, por cuanto (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 170 cuentas de recobros y (ii) cuestiona las decisiones, por medio de las cuales negó el pago de tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

19. Por lo demás, en relación con lo indicado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali mediante auto del 9 de febrero de 2023, la Sala reitera que, conforme a lo dispuesto por el Auto 389 de 2021, la competencia para conocer los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, las reglas de transición indicadas (párr. 15 supra) serían aplicables al caso sub examine. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3729, para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,