Auto nº 2611/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4368 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 2611 de 2023
Referencia: expedientes CJU-4368, CJU-4375 y CJU-4507.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre: (i) el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B. y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B.; (ii) el Tribunal Administrativo de B. y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena; y (iii) Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laboral de Medellín.
Magistrada Ponente:
D.F.R..
Bogotá, DC, dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las establecidas en el artículo 241.11 de la Constitución Política, los literales (a) y (v) del artículo 5 y el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, el artículo 148 y el inciso final del artículo 150 de la Ley 1564 de 2012, profiere el siguiente:
AUTO ACUMULADO
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Cuadro número 1:
No. CJU
Inicio de la actuación judicial
4368
La Administradora Colombiana de Pensiones -C. (C.), a través de apoderado judicial, presentó acción de lesividad, en contra del señor L.G., con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 001181 del 24 de abril de 2003 y No. 2795 del 22 de agosto de 2003, mediante las cuales el extinto Instituto de Seguro Social reconoció una pensión de vejez en favor del señor L.G.[1]. Lo anterior, en la medida en la que la demandante considera que el valor reconocido al demandado es contrario a derecho.
Autoridades involucradas
El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B., mediante Auto del 4 de marzo de 2022, declaró su falta de jurisdicción para tramitar y decidir la demanda y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de B. (reparto).[2] Lo anterior, al considerar que, en virtud del artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para dirimir el asunto, puesto que, al revisar el contenido de los actos administrativos se pudo constatar que el señor L.G. no ostentó la condición de servidor público, toda vez que los periodos cotizados y reportados fueron con ocasión a una vinculación con entidades particulares y como independiente.[3]
Por su parte, mediante Auto del 1 de julio de 2022, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B. declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación.[4] Mencionó, que de acuerdo con los artículos 97 y 138 del CPACA, la acción invocada por C. corresponde a una revocatoria de uno de sus actos administrativos, la cual, solo puede ser resuelta por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, sumado a que dicha posición la ha adoptado la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5] y la jurisprudencia reciente de la Corte Constitucional.[6]
No. CJU
Inicio de la actuación judicial
4375
C., a través de apoderado judicial, presentó acción de lesividad, en contra del señor N.J.F.G., con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 215530 del 19 de julio de 2015, No. 305162 del 5 de octubre de 2015, y No. VPB 1915 del 18 de enero de 2016, mediante las cuales C. reconoció una pensión de invalidez en favor del señor F.G., junto con su respectivo retroactivo y posterior reliquidación de la contraprestación, respectivamente.[7] Lo anterior, en la medida en la que la demandante considera que está demostrado que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del demandado fue adulterado, y en consecuencia, no cumple con los requisitos de la ley para ser beneficiario de la prestación.
Autoridades involucradas
El Tribunal Administrativo de B., mediante Auto del 8 de octubre de 2021, declaró su falta de jurisdicción para tramitar y decidir la demanda y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Cartagena (reparto).[8] Lo anterior, al considerar que, sin perjuicio de que el artículo 104 del CPACA prevé la competencia en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa sobre los litigios originados de los actos sujetos al derecho administrativo, tras una lectura armónica con el Decreto Ley 2158 de 1948 (CPTSS), el conocimiento de los procesos en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral recae sobre la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Para sustentar su postura, citó el Auto del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado, mediante el cual se sistematizó la jurisdicción competente en materia de seguridad social,[9] indicando que la demanda interpuesta en contra del señor F.G. debe ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria, en la medida en la que se verificó que el demandado ostenta la calidad de trabajador particular.
Por su parte, mediante Auto del 9 de agosto de 2022, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación.[10] Indicó que, la demanda interpuesta corresponde al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de acción de lesividad. Sustentó su postura en el Auto 532 de 2021[11] de la Corte Constitucional, para indicar que este tipo de conflictos se han dirimido en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
No. CJU
Inicio de la actuación judicial
4507
C., a través de apoderado judicial, presentó acción de lesividad, en contra de la señora G.M.N.C., con el fin de que se declara la nulidad de la Resolución No. GNR173567 del 12 de junio de 2015, por medio de la cual C. reliquidó la mesada pensional de la demandada. Lo anterior, en la medida en la que la demandante considera que está demostrado que se reconoció una mesada superior a la que en derecho corresponde.[12]
Autoridades involucradas
El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín,[13] mediante Auto del 11 de marzo de 2022, declaró su falta de jurisdicción para tramitar y decidir la demanda y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Municipales de Pequeñas Causas Laborales de Medellín (reparto).[14] Lo anterior, al considerar que, en virtud del artículo 104 del CPACA la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo es competente para conocer de los procesos judiciales en los que se debata la seguridad social de empleados públicos cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público. Adicionalmente, indicó que, de acuerdo con los artículos 2.4 y 2.5 del CPTSS la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competencia para conocer la demanda, en la medida en la que el conocimiento del asunto no ha sido asignado a alguna jurisdicción en especial. Para sustentar su postura, citó pronunciamientos del Consejo de Estado[15] en los que se precisó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conoce de la legalidad de determinadas decisiones, pese a que tengan la forma de actos administrativos, en la medida en la que en dichas demandas será el juez en su especialidad laboral y de seguridad social quien estudie la legalidad de la decisión de la entidad.
Por su parte, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo y dispuso la remisión del expediente a esta Corporación.[16] Indicó que el artículo 155 del CPACA estableció de forma taxativa la competencia sobre estos asuntos en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, sumado a que cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia conoció de la demanda y declaró su falta de competencia por cuantía, asumió que el trámite en curso corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por lo que, en virtud del artículo 139 del Código General del Proceso, el juzgado administrativo no podía declarase incompetente cuando el proceso le fue remitido por su superior funcional.
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Competencia
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De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las establecidas en el artículo 241.11 de la Constitución Política, los literales (a) y (v) del artículo 5 y el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, las potestades de acumulación de los asuntos que deban tramitarse por el mismo procedimiento establecidas por el artículo 148 y el inciso final del artículo 150 de Ley 1564 de 2012, y en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional es competente para (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones por presentar unidad de materia; y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los mencionados conflictos de competencia allegados a la Corporación.
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Al respecto, se evidencia que los conflictos de jurisdicciones CJU- 4368, 4375 y 4507 guardan plena identidad de materia, pues se originan en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por C. bajo la modalidad de acción de lesividad, con el fin de que se declare la nulidad de actos administrativos propios. A su vez, todas las autoridades en conflicto de cada uno de los mencionados expedientes (ver cuadro número 1 anterior), pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, respectivamente.
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En los presentes casos se configuraron conflictos de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[17] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[18] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[19] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[20]
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La Sala constata que en los casos aquí acumulados se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) los conflictos se suscitan entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo); (ii) los conflictos versan sobre el conocimiento de demandas formuladas por C. contra actos administrativos propios (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (presupuesto normativo). En concreto:
(a) Para el caso del CJU-4368, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B. citó el artículo 104.4 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B. mencionó los artículos 97 y 138 del CPACA, al igual que jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[21] y de la Corte Constitucional.[22]
(b) En el caso del CJU-4375, el Tribunal Administrativo de B. mencionó el artículo 104 del CPACA, el Decreto Ley 2158 de 1948 y el Auto del 28 de marzo de 2019 del Consejo de Estado.[23] Por su parte, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena hizo referencia al Auto 532 de 2021[24] de la Corte Constitucional.
(c) En el caso del CJU-4507, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín mencionó los artículos 104 del CPACA, y 2.4 y 2.5 del CPTSS, al igual que citó algunos pronunciamientos del Consejo de Estado[25]. Por su parte, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laboral de Medellín citó el artículo 155 del CPACA y el artículo 139 del Código General del Proceso.
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La competencia para conocer de las demandas de C. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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De acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 316 de 2021[26], la Sala Plena ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, incluso si el acto versa sobre derechos pensionales[27]. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del CPACA[28]. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[29]. A su vez, según el artículo 104 del mismo Código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). De ese modo, la competencia de los jueces de lo contencioso administrativo cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales, en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público[30].
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Posteriormente, la Sala Plena extendió la regla fijada en el mencionado auto y mediante Auto 840 de 2021[31], determinó: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
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Así las cosas, en la medida en la que en los casos aquí acumulados C. demandó varios actos administrativos propios (para el caso del CJU 4368 expedido por el Instituto de Seguros Sociales entidad subrogada por C.), que versan sobre derechos pensionales, los asuntos son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, esta Corporación resolverá los conflictos de jurisdicciones en el sentido de declarar que corresponde a dicha jurisdicción conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por C., por lo cual ordenará remitir los expedientes de la referencia a las autoridades judiciales de dicha jurisdicción.
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Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una demanda de una entidad pública contra un acto administrativo propio, presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones CJU-4368, CJU-4375 y CJU-4507, por presentar unidad de materia.
SEGUNDO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B. y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B. y DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B. es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por C. en contra de L.G.. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-4368 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de B. para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
TERCERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el el Tribunal Administrativo de B. y el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de B. es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por C. contra de N.J.F.G.. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-4375 al Tribunal Administrativo de B. para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
CUARTO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín y DECLARAR que el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por C. en contra de G.M.N.C.. En consecuencia, por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-4507 al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín para lo de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite de referencia.
N., comuníquese y cúmplase.
D.F.R.
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-4368. Documento digital 01Demanda.pdf.
[2] Expediente digital CJU-4368. Documento digital 05AutoFaltaJurisdicción.pdf.
[3] Ibidem.
[4] El 27 de junio de 2023, el expediente fue remitido a esta Corporación. En sesión virtual del 3 de octubre de 2023, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente. El día 5 siguiente, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR). Expediente digital CJU-4368. Documento digital 10AutoRechazaFaltaJurisdiccion20220701.pdf.
[5] Sentencia del 285 de noviembre de 2017. Expediente R.icado No. 110010102000 2017 02640 00.
[6] Entre otros, citó el Auto 532 de 2021. M.P.A.M.M..
[7] Expediente digital CJU-4375. Documento digital 01.DEMANDA.pdf.
[8] Expediente digital CJU-4375. Documento digital 01.DEMANDA.pdf. P. 299-300.
[9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.W.H.G., R.. No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857), Auto del 28 de marzo de 2019.
[10] El 29 de junio de 2023, el expediente fue remitido a esta Corporación. En sesión virtual del 3 de octubre de 2023, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente. El día 5 siguiente, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través del SIICOR. Expediente digital CJU-4375. Documento digital 04. AUTO PROPONE CONFLICTO DE COMPETENCIA.pdf.
[11] M.P.A.M.M..
[12] Expediente digital CJU-4507. Documento digital 03. 2022-000287 Demanda.pdf.
[13] El asunto correspondió inicialmente al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad, autoridad judicial que mediante Auto del 19 de enero de 2022 declaró su falta de competencia por cuantía, y remitió el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín (reparto). Lo anterior, tal y como consta en el Expediente digital CJU-4507. Documento digital 08. 2022-00028 Declara Falta Competencia.pdf.
[14] Expediente digital CJU-4507. Documento digital 11. 2022-0028 Envío a otro Despacho por Competencia.pdf.
[15] Consejo de Estado SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, Magistrado: W.H.G., B.D., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad.
[16] El 27 de julio de 2023, el expediente fue remitido a esta Corporación. En sesión virtual del 3 de octubre de 2023, el asunto fue repartido a la Magistrada ponente. El día 5 siguiente, el expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través del SIICOR.
[17] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[18] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[20] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[21] Sentencia del 285 de noviembre de 2017. Expediente R.icado No. 110010102000 2017 02640 00.
[22] Entre otros, citó el Auto 532 de 2021. M.P.A.M.M..
[23] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.W.H.G., R.. No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857), Auto del 28 de marzo de 2019.
[24] M.P.A.M.M..
[25] Consejo de Estado SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A, Magistrado: W.H.G., B.D., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019), Referencia: Nulidad.
[26] M.C.P.S..
[27] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382. M.J.F.R.C.; 384. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[29] Ley 1437 de 2011, artículo 97.
[30] La Corte Constitucional ha sostenido que donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R..
[31] M.P.A.M.M..
