Auto nº 2650/23 de Corte Constitucional, 25 de Octubre de 2023
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4008 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 2650 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4008
Conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 27 de junio de 2017, el señor C.R.P.C. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Saludcoop EPS En Liquidación.[1] Alega que celebró un contrato civil con la demandada para la prestación de servicios como médico cardiólogo, que fue incumplido por la EPS al no haberle pagado los honorarios acordados. Tras la intervención administrativa de la demandada por la Superintendencia Nacional de Salud,[2] el demandante aduce que presentó la reclamación de pago por los servicios de salud prestados a Saludcoop de forma oportuna.[3] Sin embargo, el Agente Especial Liquidador de la demandada le reconoció un valor inferior al realizar la graduación y calificación de créditos. Por lo tanto, solicita (i) la anulación de los actos administrativos relacionados con su reclamación de honorarios;[4] (ii) el reconocimiento y pago de la totalidad de acreencias presentadas a la demandada; y (iii) la indexación de las sumas correspondientes, con los intereses aplicables.[5]
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El expediente fue repartido al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Bogotá,[6] que declaró falta de competencia por cuantía en auto del 2 de febrero de 2018.[7] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, rechazó la demanda por falta de subsanación en auto del 21 de marzo de 2019.[8] Sin embargo, el Consejo de Estado revocó la decisión.[9] En auto del 24 de octubre de 2023, el Tribunal declaró falta de jurisdicción al considerar que era una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social en los términos del artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).[10]
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El Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá recibió el caso, y ordenó su remisión a la Superintendencia Nacional de Salud en auto del 6 de octubre de 2019, al considerar que el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 le atribuyó a dicha entidad la competencia para los litigios surgidos con ocasión de devolución rechazo o glosas por facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos no incluidos en el Plan Básico de Salud.[11] La Superintendencia Nacional de Salud propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones mediante auto A2023-000349 del 2 de febrero de 2023. Resaltó que la ley solo le atribuye competencias taxativas y a petición de parte cuando ejerce funciones jurisdiccionales,[12] que son a prevención con las de los jueces laborales, y que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para las demandas en las que se pretende el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud en la toma de posesión en intervención forzosa administrativa de EPS. Invocó los artículos 233.2 de la Ley 100 de 1993, 295.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[13] (EOSF), 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, al igual que la regla de decisión del Auto 436 de 2021 de la Corte Constitucional y un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[14] En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que debe ser resuelto por la Corte Constitucional
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La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando ( ) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[15] La Sala Plena ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones,[16] los cuales se cumplen en el presente caso.
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El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[17] En este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (la Superintendencia Nacional de Salud).[18]
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Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[19]. El conflicto entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreto, referida a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Saludcoop EPS en liquidación.
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Finalmente, el presupuesto normativo exige que ambas autoridades hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A hizo referencia al artículo 2.4 del del CPTSS. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud alegó los artículos 233.2 de la Ley 100 de 1993, 295.2 del EOSF, 41 de la Ley 1122 de 2007, 104 del CPACA, 126 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1949 de 2019, y 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, el Auto 436 de 2021 y las Sentencias C-117 y C-119 de la Corte Constitucional, y un precedente del Consejo Superior de la Judicatura.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de Empresas Prestadores de Salud. Reiteración de jurisprudencia.[20]
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El artículo 295.2[21] del EOSF establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer las demandas en contra de los actos de los agentes liquidadores en procesos de liquidación forzosa administrativa que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que por su naturaleza constituyan actos administrativos. Esto se debe a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de acuerdo con los artículos 291.8[22] del EOSF y 9.1.1.2.2[23] del Decreto 2555 de 2010. Por lo tanto, sus decisiones son actos administrativos con presunción de legalidad.[24]
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La Corte Constitucional ha resuelto casos similares, en los que ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de las EPS son verdaderos actos administrativos, dictados en ejercicio de la función pública transitoria que les atribuyen las normas antes citadas. La Sala Plena ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en numerosas decisiones, como en los Autos 343 de 2021,[25] 687 de 2021[26] y 1253 de 2022[27] entre otros.[28]
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En el Auto 343 de 2021, la Corte determinó que una resolución emitida por el agente liquidador de la EPS Humana Vivir, en la que se rechazaban unos presuntos créditos en su contra, correspondía a un verdadero acto administrativo, por lo que su conocimiento le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Auto 687 de 2021 concluyó que dicha jurisdicción era la competente respecto de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Instituto Roosevelt, en la que se controvertía una resolución expedida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS donde se graduaban sus deudas. En el mismo sentido, en el Auto 1253 de 2022 la Sala Plena le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia sobre una demanda de nulidad y restablecimiento contra unas resoluciones expedidas por el agente liquidador de Cafesalud EPS, en las que se tomaban decisiones sobre la aceptación, rechazo y calificación de créditos en su contra.
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Caso concreto
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De acuerdo con los precedentes reiterados (§§10-12, supra), la competencia sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Saludcoop EPS En Liquidación le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Las resoluciones demandadas por el señor P.C. tienen la naturaleza de actos administrativos:[29] (i) su contenido se relaciona con la calificación y graduación de acreencias contra Saludcoop, por lo que tienen dicho carácter en los términos del artículo 295.2 del EOSF; y (ii) fueron expedidas por el señor F.H.V. en calidad de agente especial liquidador de dicha entidad, quien ejercía funciones públicas transitorias para tal efecto de acuerdo con el artículo 291.8 del EOSF. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4008 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
E.R. de decisión.[30]
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De acuerdo con los artículos 295.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de crédito, dado que los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es la competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Saludcoop EPS En Liquidación.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4008 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, a la Superintendencia Nacional de Salud y al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, p. 272.
[2] Mediante Resolución 2414 del 24 de noviembre de 2015.
[3] Por un valor de $366.181.197.
[4] Resoluciones 1935 del 10 de agosto de 2016 y 1960 del 6 de marzo de 2017.
[5] Archivo digital SUBSANACIÓN DE LA DEMANDA - C.R.P.C. - 3 DE SEPTIEMBRE DE 2018.pdf.
[6] O. fue enviado al Juzgado 17 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, que lo devolvió el 24 de agosto de 2017 para reparto por no tratarse de uno de los asuntos que le corresponden temáticamente. Ver archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, pp. 274-277.
[7] Archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, pp. 281-286.
[8] Archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, pp. 430-435.
[9] Archivo digital 2. 120229300400468562_00014.pdf.
[10] Archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, pp. 454-462.
[11] Archivo digital 1. 120229300400468562_00013.pdf, pp. 467-468.
[12] Citó los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007, 126 de la Ley 1438 de 2011 y 6 de la Ley 1949 de 2019, y las sentencias C-117 y C-119 de 2008 de la Corte Constitucional.
[13] Decreto Ley 663 de 1993.
[14] Fallo del 11 de agosto de 2014, M.P. doctor N.I.J.O.P..
[15] Auto 553 de 2022. M.J.E.I.N..
[16] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[18] En diferentes pronunciamientos, como la Sentencia C-119 de 2008 (M.M.G.M.C. y el Auto 1008 de 2021 (M.G.S.O.D., cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales se considera que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[19] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[20] Se reitera la regla de decisión establecida desde el Auto 343 de 2021. M.C.P.S..
[21] 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. | Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. | Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados. | El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
[22] Modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999: Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[23] De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[24] Tal como lo establece expresamente el artículo 295.2 del EOSF.
[25] M.C.P.S..
[26] M.P.A.M.M..
[27] M.D.F.R..
[28] Esta posición se ha reiterado recientemente en numerosos autos, como el 1210 de 2023. M.C.P.S., y el 285 de 2023. M.D.F.R..
[29] Resoluciones 1935 del 10 de agosto de 2016 y 1960 del 6 de marzo de 2017 del Agente Especial Liquidador de la EPS demandada.
[30] Se reitera la regla de decisión formulada en el Auto 285 de 2023. M.D.F.R., la cual recoge la posición sentada por la Sala Plena desde el Auto 343 de 2021. M.C.P.S.. Fue recientemente reiterada en el CJU-3932, aprobado por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
