Auto nº 2460/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. La Empresa Social del Estado Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente (en adelante ESE) suscribió el contrato 1493 de 2013 con el Fondo Financiero Distrital de Salud – Secretaría de Salud Distrital – Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. (en adelante FFDS), cuyo objeto era la adquisición de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada y servicios no POS de la población afiliada al régimen subsidiado en el distrito capital. La ESE alega que prestó los servicios referidos, a través del Hospital Occidente de K., desde el 6 de septiembre de 2013 hasta el 31 de julio de 2016.

2. El FFDS presentó una glosa respecto del valor de $2.417.499.009 COP, que estaba contenido en una factura y se encontraba plasmado en el numeral 9 del acta de liquidación sobre el contrato 1493, elevada el 17 de julio de 2019. El Hospital Occidente de K. manifestó su no aceptación de la glosa definitiva sobre la suma descrita.

3. Entonces, el 28 de junio de 2021, la ESE promovió ante la Superintendencia Nacional de Salud una “solicitud de intervención jurisdiccional para iniciar procedimiento sumario que permita resolver conflicto por glosas por facturas entre entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en salud”[1], previsto en el art. 41, literal f), de la Ley 1122 de 2007 en contra del FFDS. El objetivo de la solicitud fue que se declare probado el derecho de la ESE a recibir el reconocimiento económico por parte del FFDS por servicios de salud prestados a población pobre no asegurada y servicios no POS de la población afiliada al régimen subsidiado en el distrito capital. Adicionalmente, la ESE pretende que se ordene al FFDS a levantar la glosa por concepto de “compraventa de servicios de salud a prestar a la población pobre no asegurada y servicios NO POS de la población afiliada al Régimen Subsidiado en el D.C.” [2] a favor de la ESE generada dentro del contrato 1493 de 2013, así como que se reconozca “el valor prestado ésta última en razón que a la fecha de la presentación de la demanda es 2’417.499.099 más los intereses moratorios a la tasa máxima de la DIAN, los cuales se liquidarán al momento de la orden de reembolso y hasta el efectivo pago por parte” [3] del FDSS.

4. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante auto A2021-003607 del 18 de noviembre de 2021[4], rechazó la demanda y argumentó que se trataba de una controversia derivada de un contrato estatal, por lo cual era de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto lo sustentó en el artículo 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

5. El asunto correspondió al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, el cual, mediante auto del 9 de marzo de 2022[5], declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso con base en los artículos 104 del CPACA y 41 de la Ley 1122 de 2007. El juzgado argumentó que el asunto estaba dirigido a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que esta, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, lo resolviera. En consecuencia, la autoridad judicial ordenó remitir el asunto a la Delegatura Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud.

6. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante auto A2023-000212 del 26 de enero de 2023[6], promovió el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, tras hacer un análisis de la naturaleza jurídica y régimen contractual de las partes involucradas en el asunto, así como de la competencia de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación. Igualmente, la autoridad trajo a colación jurisprudencia de la Corte Constitucional[7] y del Tribunal Superior de Bogotá.

7. El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 11 de abril de 2023[8]. Por su parte, el expediente fue allegado a su despacho el 24 de abril del mismo año[9].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[10].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

10. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[12]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[14].

11. En este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, la cual actúa con funciones jurisdiccionales que son propias de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007; y la contenciosa administrativa, representada por el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. En segundo lugar, el conflicto está relacionado con la demanda interpuesta por la Empresa Social del Estado Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente contra el Fondo Financiero Distrital de Salud de Bogotá, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, la Superintendencia Nacional de Salud se basó en el artículo 104.2 del CPACA y en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, así como en jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por el otro lado, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, sustentó su decisión en los artículos 104 del CPACA y 41 de la Ley 1122 de 2007.

    Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud

12. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En línea con esto, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas en las cuales la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez. Particularmente, el literal f de esta disposición menciona que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[15].

13. Sobre este punto, la Resolución 3047 de 2008[16], que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008 define la glosa como:

    “una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud”[17]

14. Así mismo, este anexo técnico No. 6 indica que se presentan glosas por facturación[18], por tarifas[19], por soportes[20], por autorización[21], por cobertura[22], por pertinencia[23] y devoluciones. Frente a esto último, define las devoluciones como “una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”[24]. Así mismo, indica que

    “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”[25].

15. Se destaca que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[26].

16. Finalmente, resulta relevante advertir que la Corte ha sostenido una posición similar en materita de trámites por devoluciones. En efecto, en el auto 2032 de 2023 la Corte, luego de estudiar el alcance de la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en materia de devoluciones o glosas definió la siguiente regla de decisión:

    “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”[27].

17. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. Esta es la autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[28].

18. En primer lugar, de los documentos que integran el expediente se pudo constatar que, en efecto, la controversia se trata del trámite de glosas. En el expediente digital aparecen las facturas a conciliar por glosas no aceptadas. Debido a que son cientos de facturas, se presentarán las razones que motivaron la falta de aceptación de las glosas[29]:

    Glosas no aceptadas en el contrato 1493 de 2013

    Código glosa

    Tipo de glosa

    Motivo glosa

    Justificación no aceptación

    101

    Facturación

    Facturación de estancias

    Se ha revisado los soportes clínicos de esta atención. Sin embargo, en esta ocasión no se tuvo en cuenta este soporte y se glosaron las actividades.

    107

    Facturación

    Facturación de medicamentos

    Los medicamentos no cubiertos por el POS según normatividad vigente para la fecha de la prestación deben ser facturados al ente territorial, en este caso al contrato del FFDS. Sin embargo, se objetaron estos medicamentos porque el usuario presenta afiliación activa con una EPS subsidiada.

    115

    Facturación

    Datos insuficientes del usuario

    En este caso, las atenciones correspondían a medicamentos no cubiertos por el plan obligatorio de salud y, por lo tanto, el responsable del pago es el ente territorial, en este caso es el FFDS. Es decir, es una glosa injustificada, ya que se aplicó la normatividad vigente para la fecha de la atención.

    116

    Facturación

    Usuario corresponde a otro pagador

    Cuando el grupo auditor verifica el aseguramiento de los usuarios en los comprobadores de derechos, ellos aparecen activos en la EPS con fechas de afiliación que se cruzan con las fechas de atención. Esto debido a que las bases de datos se tardan en actualizarse.

    122

    Facturación

    Prescripción dentro de los términos legales o pactados entre las partes

    Estos servicios no fueron objeto de cobro en cuentas anteriores y los usuarios corresponden a la población objeto del contrato del FFDS. Además, se evidencia que unas actividades si se reconocieron y otras no. Esto no es coherente porque se debió avalar el total de las actividades porque todas pertenecen a la misma factura y periodo.

    127

    Facturación

    Mayor valor cobrado en medicamentos

    Las estancias son actividades finales que deben ser reconocidas como egresos. El grupo auditor glosa estas estancias porque son actividades intermedias.

    207

    Tarifas

    Mayor valor cobrado en medicamentos

    Es injustificado el descuento teniendo en cuenta que las IPS no están percibiendo los ingresos de los costos de los medicamentos que fueron administrados y/o entregados al usuario.

    301

    Soportes

    Soporte estancia

    El soporte de la prestación de estas actividades se encuentra en la historia clínica. Para el desarrollo de la auditoría, los soportes de los servicios prestados se encontraban registrados en un sistema de información diferente para cada unidad de atención y/o en la historia clínica manual. Sin embargo, estas atenciones fueron glosadas por el grupo editor.

    302

    Soportes

    Soporte consultas

    El soporte de la prestación de estas actividades se encuentra en la historia clínica. Para el desarrollo de la auditoría, los soportes de los servicios prestados se encontraban registrados en un sistema de información diferente para cada unidad de atención y/o en la historia clínica manual. Sin embargo, estas atenciones fueron glosadas por el grupo editor.

    307

    Soportes

    Ausencia de soporte de CTC

    Para los medicamentos no cubiertos por el POS es necesario la presentación del respectivo CTC emitido por la EPS donde se encuentra afiliado el usuario. En algunos casos, las EPS no generaron los CTC a pesar de que se realizó los trámites administrativos. En otros casos, estos soportes se encuentran registrados en la plataforma de Capital Salud, pero fueron glosados. Además, otros soportes corresponden a usuarios vinculados cuyas atenciones completas pertenecen al FFDS y el concepto del CTC no aplicaría.

    601

    Pertinencia

    Pertinencia estancias

    En la historia clínica se puede evidenciar el servicio prestado, se debe reconoce estancia con egreso básico.

    850

    Devoluciones

    Factura ya cancelada

    Los servicios prestados fueron cobrados según la contratación vigente.

19. Esta información muestra que la E.S.E. no aceptó las glosas por diversos motivos que están expresamente consignados en el anexo técnico No. 6. Además, en el trámite administrativo se presentó una devolución porque “los servicios prestados fueron cobrados según la contratación vigente”, es decir, por servicio ya cancelado. Esto también se encuentra consignado como una razón taxativa para la devolución de acuerdo con el anexo técnico mencionado.

20. Por las razones expuestas, la Corte advierte que se configura el primer elemento para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. En efecto, se constató que se trata de una controversia entre la E.S.E y el FFDS respecto de las glosas no aceptadas de las facturas en el marco del contrato 1493 de 2013.

21. En segundo lugar, el conflicto de glosas no aceptadas del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por un lado, el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, según el Acuerdo 641 de 2016[30], la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. es una empresa social del Estado cuyo objetivo es mejorar el acceso, la integralidad y la calidad en la prestación de los servicios de salud. Por lo tanto, la Corte considera que, efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

22. Por su parte, el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. En el caso particular, el Fondo Financiero Distrital de Salud hace parte de la Secretaría Distrital de Salud y es el “encargado de recaudar y administrar los recursos del situado fiscal, rentas cedidas al Distrito, […] y en general la totalidad de los recursos captados por el Distrito Especial de Bogotá y provenientes de diferentes fuentes públicas y privadas destinadas al sector salud […]”[31]. Este fondo cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Por lo tanto, la Corte estima que, el FFDS hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento estatuido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

23. En tercer lugar, el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[32]. Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no se trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, se trata de un conflicto relativo a glosas no aceptadas en el marco del contrato 1493 de 2013, cuyo objeto era la compraventa de servicios de salud a prestar a la población pobre no asegurada y servicios NO POS de la población afiliada al régimen subsidiado en Bogotá.

24. Adicionalmente, la Sala insiste en que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS les corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, este caso se trata de un conflicto de glosas no aceptadas respecto de múltiples de facturas en el marco del contrato 1493 de 2013, en los términos de la Resolución 3047 de 2008.

25. A su vez, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de glosas no aceptadas presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Suroccidente E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital FFDS le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales que hace parte del conflicto acá estudiado. Esto, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 en el cual se estableció que dicha autoridad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto porque del estudio de los elementos que obran en el expediente se pudo constatar que (i) se configuró una controversia respecto de las glosas no aceptadas en el contrato 1493 de 2013; además (ii) este conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

26. Además, la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”[33]. Por tanto, se asemeja a los jueces de especialidad laboral pertenecientes a esa misma jurisdicción[34]. No obstante, el presente asunto no resulta de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribe dentro de dichas facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y su competencia a prevención, sobre los jueces laborales del circuito.

    Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,