Auto nº 2548/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Ponente | Juan Carlos Cortés González |
| Fecha de Resolución | 11 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4365 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2548 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4365
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, Rama Laboral
Magistrado Sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes
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Causa judicial que suscita la controversia[1]. En el año 2021, J.A.Q.M. interpuso demanda, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, con el objeto de que se anule el acto mediante el cual, la Empresa Social del Estado Ocamonte (en adelante ESE Ocamonte) negó, a través del silencio administrativo, la petición que presentó el 2 de julio de 2020, orientada a que se reconociera la liquidación y el pago de los derechos derivados de la relación laboral por la que ejerció el cargo de conductor de ambulancia[2]. A título de restablecimiento, solicitó lo siguiente: (i) que se declare que existió un contrato de trabajo a término fijo, sin solución de continuidad, desde el día 15 de julio de 2013 hasta el 30 de junio de 2020; (ii) que se declare que el contrato de trabajo fue terminado sin justa causa por la demandada; (iii) que se ordene el reintegro a su cargo como conductor de ambulancia, pagándosele los salarios dejados de percibir; y (iv) el pago de las prestaciones, aportes, indemnizaciones y compensaciones derivadas de la relación laboral continua.
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Como fundamento de su solicitud, adujo que, si bien fue vinculado a través de sucesivos contratos de trabajo[3] por la ESE Ocamonte, en realidad laboró de manera ininterrumpida, desde el 15 de julio de 2013 hasta el día 30 de junio de 2020 en el mismo cargo y condiciones, lo que significa, según su perspectiva, que existió un contrato de trabajo a término fijo sin solución de continuidad.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 16 de febrero de 2023[4], el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de S.G. declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, habida cuenta que: (i) quien presenta la demanda es un trabajador oficial; (ii) existe certeza de hallarse un vínculo laboral; (iii) no se discute la existencia de una relación de subordinación; y (iv) las pretensiones de la demanda no se encaminan al reconocimiento de una relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios, sino a que se declare que la relación laboral existente entre las partes en litigio se sustentó en un único contrato laboral a término fijo que no presentó solución de continuidad.
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En este sentido, el juzgado administrativo expuso que la controversia debe dirimirse ante la jurisdicción ordinaria laboral, según los artículos 26 de la Ley 10 de 1990, 104, 105 y 168 del CPACA y 16 y 138 del CGP. Además, alegó que el Auto 492 de 2021[5] de la Corte Constitucional no es aplicable en el caso concreto, ya que cuando no se pretende el reconocimiento de una relación laboral que habría sido encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, la jurisdicción competente es la ordinaria, en su especialidad laboral, cuando quien demanda es un trabajador oficial.
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El asunto correspondió por reparto al Juzgado Laboral del Circuito de S.G., el cual mediante auto del 23 de febrero de 2023 decidió no conocer de la demanda[6], toda vez que, en virtud del fuero concurrente, la competencia por factor territorial recae en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, según el artículo 10 del CPTSS. Argumentó que el domicilio de la entidad accionada es el municipio de Ocamonte y el lugar donde se prestó el servicio lo fue la misma municipalidad, la cual está adscrita al circuito de Charalá.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El 20 de junio de 2023[7], el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, R.L., después de remitírsele el asunto, profirió auto en el cual declaró la falta de competencia para conocer de la controversia y remitió el expediente a esta corporación. En su criterio, el interesado ostentó la calidad de empleado público y la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, no está facultada para efectuar declaraciones dirigidas a decretar el silencio administrativo y la nulidad de un acto ficto, por tanto, el proceso debe tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con los artículos 123 de la Constitución, 5 del Decreto 3135 de 1968, 26 de la Ley 10 de 1990, 16 del Decreto 1750 de 2003, 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[8] y del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria[9].
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El 29 de junio de 2023, se recibió el expediente en esta corporación[10]. En sesión del 16 de agosto de 2023, se repartió al magistrado sustanciador y se remitió al despacho sustanciador el 18 del mismo mes y año[11].
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El caso reúne los presupuestos establecidos en el Auto 155 de 2019[12] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, teniendo en cuenta que: (i) acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, otra de la jurisdicción ordinaria, promiscua en su especialidad laboral, que niegan su competencia en el asunto; (ii) demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto la disputa versa sobre la demanda instaurada por J.A.Q.M. contra la ESE Ocamonte; y (iii) satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean argumentos jurídicos dirigidos a sustentar su falta de competencia. De un lado, el juez administrativo expone que el proceso versa sobre la pretensión de declaración de una relación laboral, por parte de un trabajador oficial, que se sustenta en un único contrato laboral a término fijo que no presentó solución de continuidad. Por lo que, primero, la regla contenida en el Auto 492 de 2022 no es aplicable al asunto por no guardar relación con el caso concreto y, segundo, según los artículos 26 de la Ley 10 de 1990, 104, 105 y 168 del CPACA y 16 y 138 del CGP, la jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer de la demanda. Por su parte, el juez laboral señala que la controversia involucra a un empleado público que pretende la declaratoria del silencio administrativo y la nulidad de un acto administrativo de carácter particular proferido por una entidad pública, en relación con su vinculación laboral. Por lo tanto, lo solicitado concierne a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a los artículos 123 de la Constitución, 5 del Decreto 3135 de 1968, 26 de la Ley 10 de 1990, 16 del Decreto 1750 de 2003, 104 del CPACA y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
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Asuntos laborales que corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa y a la jurisdicción ordinaria laboral. Los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA y 2.1 del CPTSS delimitan la competencia de las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria en materia de derechos laborales. El artículo 104 del CPACA establece que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, mientras que el artículo 105.4 determina que esta jurisdicción no conocerá los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. Por su parte, el artículo 2 del CPTSS señala la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social y establece, específicamente en el numeral 1, que conocerá de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
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Las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria, (ii) como trabajadores oficiales, y (iii) como contratistas (prestación de servicios). Solo las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral[13]. De tal forma, la naturaleza del vínculo del accionante con la entidad pública permite determinar la jurisdicción competente, resultando relevante la distinción entre empleado público y trabajador oficial.
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Para identificar el tipo de servidor público en el asunto bajo estudio, es necesario analizar la naturaleza del vínculo que tuvo el accionante con el Estado y las funciones que desarrolló. La Corte Constitucional ha mencionado, por ejemplo, que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos criterios concurrentes: el orgánico y el funcional, esto es, la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda[14].
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Naturaleza jurídica y régimen laboral de las Empresas Sociales del Estado. Las Empresas Sociales del Estado (ESE) son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, que se crean por ley o por las asambleas o concejos, según lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993. Además, quienes se vinculan a las ESE tienen el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, según el artículo 195 de esa misma ley.
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Conforme a lo expuesto, el Consejo de Estado[15], la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[16] y esta corporación[17] han sostenido que por regla general las personas que laboran al servicio de las ESE son empleados públicos y, solo excepcionalmente, se consideran trabajadores oficiales si ejercen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, según el artículo 26 de la Ley 10 de 1990.
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Jurisdicción competente para conocer de las demandas en las que se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales derivadas de una vinculación laboral con una Empresa Social del Estado. Reiteración de los Autos 796 de 2021[18], 405 de 2022[19] y 1012 de 2023[20]. La Corte Constitucional, mediante Auto 796 de 2021, determinó que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de una demanda laboral contra una Empresa Social del Estado promovida por un empleado público, situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad. Conclusión a la que llegó después de considerar la aplicación de los artículos 104.4 y 105 del CPACA.
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Al respecto, señaló que con el objeto de determinar la jurisdicción competente para conocer las controversias laborales contra una ESE, es necesario definir la naturaleza de la vinculación de conformidad con las disposiciones especiales en esta materia. En cuanto al régimen de las ESE, el numeral 5 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990[21]. Este régimen se ha aplicado de manera general a las ESE, independientemente de su origen legal o reglamentario, con fundamento en lo consagrado en la Ley 10 de 1990.
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Así, en el mencionado Auto se realizó un recuento de decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[22], del Consejo de Estado[23] y de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[24], y se concluyó que el numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe interpretarse a la luz de las normas especiales de estas entidades, las cuales establecen que la vinculación de su personal, es por regla general, como empleados públicos, salvo que se desempeñen en el mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, caso en el cual son trabajadores oficiales, y por tanto, se aplicaría el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.
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Por su lado, el Auto 405 de 2022 reiteró la regla de decisión antes mencionada y amplió su aplicación a los casos en los que se resuelve una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello, teniendo en cuenta que la ratio decidendi para resolver este tipo de conflictos de jurisdicciones es la misma. Esto es así porque, como se extrae de la jurisprudencia reseñada, en particular de la sentencia del Consejo de Estado, así como de las decisiones de la Corte Constitucional en materia de conflictos de competencia entre jurisdicciones, el elemento determinante para definir el conocimiento de controversias laborales contra las ESE es la naturaleza de la vinculación y no el medio judicial elegido por quien demanda.
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Finalmente, la Corte en el Auto 1012 de 2023 estableció como regla de decisión que [l]a Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de una demanda laboral contra una Empresa Social del Estado promovida por un empleado público [dedicado al traslado de pacientes en ambulancia y, así, a una labor asistencial], situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad acorde con lo previsto en la Ley 10 de 1990.
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Para ello, esta Corporación se fundamentó en lo señalado por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, acerca de quien se desempeña como conductor de ambulancia. Al respecto indicó que: dicho cargo no está relacionado con labores de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales, sino que encaja dentro [de] las actividades de carácter asistencial, pues no se trata de una «simple acción de conducir», sino que implica el «traslado de pacientes en estado crítico, urgente o limitado, que exige tener un conocimiento mínimo de atención prioritaria, mediante la acreditación ineludible de un curso de primero[s] auxilios acorde con la naturaleza asistencial de la prestación del servicio de salud»[25].
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Sumado a lo anterior, el Auto en cuestión resaltó lo expuesto en el Auto 491 de 2021[26], en el cual la Sala diferenció las funciones de un conductor de aquellas propias de un conductor de ambulancia al precisar que, las del primero no pueden encuadrase en las de carácter asistencial, en tanto no implican el traslado de pacientes en estado crítico, urgente o limitado, ni exigen tener un conocimiento mínimo de atención prioritaria o la acreditación ineludible de un curso de primeros auxilios, acorde con la naturaleza asistencial de la prestación del servicio de salud; mientras que las del segundo sí, de modo que su vinculación a entidades públicas no es la de un trabajador oficial, sino la de un empleado público.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en los Autos 796 de 2021, 405 de 2022 y 1012 de 2023, que en esta oportunidad se reiteran.
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Lo anterior, considerando lo siguiente: (i) la entidad demandada es una ESE, esto es, una entidad pública sometida al régimen de un establecimiento público; (ii) el accionante pretende el reconocimiento y pago de acreencias originadas en un contrato laboral; (iii) su vinculación fue en calidad de empleado público, en razón a que ocupaba un cargo de carácter asistencial, como lo es el de conductor de ambulancia. De suerte que (iv) la controversia se enmarca en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.
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Regla de decisión. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de una demanda laboral contra una empresa social del Estado promovida por un empleado público, situación jurídica que se constata cotejando las funciones que desempeña en la entidad, según lo previsto en la Ley 10 de 1990.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y el Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, R.L.. En consecuencia, DECLARAR que corresponde al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil conocer del proceso promovido por el señor J.A.Q.M. contra la Empresa Social del Estado Ocamonte.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4365 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de San Gil para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Promiscuo del Circuito de Charalá, R.L., y a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 01. DEMANDA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS J.A.Q..pdf:
[2] Según la demanda interpuesta por el señor J.A.Q.M., las principales funciones que cumplía como conductor de ambulancia eran las de: prestar servicio de conducción de la ambulancia, entregar y recibir el vehículo inventariado, velar por el cuidado y mantenimiento de los vehículos automotores adaptados como ambulancias, entregar oportunamente los registros e información que sean propios del área y los solicitados por la ESE dentro de los plazos establecidos, entre otros.
[3] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 01. DEMANDA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS J.A.Q..pdf. La relación laboral descrita es tomada de la demanda presentada por el señor J.A.Q.M.: Contrato de trabajo (en adelante Contrato) suscrito el día 15 de julio de 2013 y finalizado el 31 de diciembre de 2013 || Contrato suscrito el día 03 de enero de 2014 y finalizado el 30 de junio de 2014 || Contrato suscrito el día 03 de julio de 2014 y finalizado el 30 de diciembre de 2014 || Contrato suscrito el día 01 de enero de 2015 y finalizado el 01 de febrero de 2015 || Contrato suscrito el día 02 de febrero de 2015 y finalizado el 30 de junio de 2015 || Contrato suscrito el día 01 de julio de 2015 y finalizado el 31 de diciembre de 2015 || Contrato suscrito el día 04 de enero de 2016 y finalizado el 30 de diciembre de 2016 || Contrato suscrito el día 03 de enero de 2017 y finalizado el 30 de diciembre de 2017 || Contrato suscrito el día 02 de enero de 2018 y finalizado el 30 de diciembre de 2018 || Contrato suscrito el día 02 de enero de 2019 y finalizado el 31 de agosto de 2019, modificado por el otrosí suscrito el día 01 de septiembre de 2019 y el otrosí suscrito el día 01 de noviembre de 2019 || Contrato suscrito el día 02 de enero de 2020 y finalizado el 29 de febrero de 2020, modificado por el otrosí suscrito el día 02 de marzo de 2020 || Contrato suscrito el día 01 de abril de 2020 y finalizado el 30 de junio de 2020.
[4] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 16. Auto-RemiteCompetencia.pdf
[5] M.G.S.O.D..
[6] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 02Auto De Tramite.pdf
[7] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 004AutoRechazaFaltaJurisdicción.pdf
[8] Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral. SL 1274-2016. Providencia del 09 de febrero de 2016, radicado 46518, M.R.E.B..
[9] Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia del 13 de diciembre de 2018, radicado 11001010200020170211700, M.M.V.A.W..
[10] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 01CJU-4365 Caratula.pdf
[11] Expediente digital, CJU-4365. Archivo denominado 03CJU-4365 Constancia de Reparto.pdf
[12] M.L.G.G.P..
[13] Auto 246 de 2022. M.D.F.R..
[14] Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D..
[15] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 27 marzo de 2008, C.G.E.G.A..
[16] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencias del 31 de enero de 2012, Radicado N° 40559; 2 de abril de 2014, Radicado N° 48689; 20 de abril de 2020. Radicado N° 71175; y, 20 de abril de 2020. Radicado N° 71175.
[17] Auto 796 de 2021, M.C.P.S.. Reiterado por lo Autos: 405 de 2022, M.C.P.S.; 1992 de 2023, M.J.E.I.N.; entre otros.
[18] M.C.P.S..
[19] M.C.P.S..
[20] M.A.L.C..
[21] Este régimen ha sido desarrollado por los Decretos 1876 de 1994, 139 de 1996 y 1750 de 2003.
[22] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 11 de noviembre de 2020, M.M.V.A.W.: el Consejo Superior de la judicatura otorgó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de un caso en el que una auxiliar de enfermería presentó una demanda contra una ESE en la que pretendía que fuera declarado su contrato de naturaleza laboral y, en consecuencia, se le reconocieran los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.
[23] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 27 marzo de 2008, C.G.E.G.A.: el Consejo de Estado otorgó a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de un asunto en el que una persona que se desempeñaba como auxiliar de servicios asistenciales en una ESE presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales.
[24] Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. 20 de abril de 2020. Radicado N° 71175: El mantenimiento de la planta física de los hospitales comprende el conjunto de actividades orientadas a mejorar, conservar, adicionar o restaurar la planta física de los entes hospitalarios destinados al servicio público esencial de salud, tales como electricidad, carpintería, mecánica, jardinería, pintura, albañilería, vigilancia o celaduría. Por servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería, lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa.
[25] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 2 de febrero de 2022. Radicado N° 84473.
[26] M.G.S.O.D..
