Auto nº 2568/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

1. El 28 de septiembre de 2018, actuando mediante apoderado judicial, Nueva EPS S.A. presentó una demanda ordinaria civil en contra del Ministerio de Salud y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES).[1] La EPS solicita que se reconozca y se ordene a su favor el pago de $860.529.768 (ochocientos sesenta millones quinientos veintinueve mil setecientos sesenta y ocho pesos)[2]. Dicha suma corresponde a los servicios y tecnologías no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS), que fueron prestados a sus usuarios en cumplimiento de las decisiones de los comités técnicos científicos y de fallos de tutela.

2. Mediante auto del 10 de octubre de 2018, el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá rechazó la demanda y ordenó su remisión a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de Bogotá. Expuso que la ADRES “tiene una naturaleza jurídica especial a nivel descentralizado, y por encontrarse adscrita al Ministerio de Salud, es una entidad pública” [3]. Con base en lo anterior, concluyó que “la competencia para conocer la demanda radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el ordinal 5° del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011”[4].

3. Mediante auto del 16 de septiembre de 2019[5], el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a los juzgados laborales de Bogotá. En concreto, señaló que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura determinó, en una decisión del 26 de febrero de 2014, que la competencia para conocer estos asuntos recaía en la jurisdicción ordinaria laboral. Sostuvo que, en dicha decisión, la Sala Disciplinaria resolvió un conflicto de competencia entre los jueces laborales y los jueces administrativos suscitado por el conocimiento de una demanda en la que la EPS Sanitas pretendía que el Ministerio de Salud le reembolsara los costos de servicios que no estaban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). La Sala Disciplinaria envió dicho proceso a la jurisdicción ordinaria laboral debido a que se enmarcaba en lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues era una controversia propia del Sistema General de Seguridad Social.

4. Efectuado el nuevo reparto, el asunto fue asignado al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, en auto del 13 de diciembre de 2019, declaró su falta de competencia para conocer el asunto. Argumentó que, de acuerdo con el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud tiene competencia “para conocer y fallar con carácter definitivo, y con las facultades propias de un juez, los conflictos derivados de las devoluciones o glosas”[6]. En virtud de lo anterior, ordenó remitir la demanda a la Superintendencia Nacional de Salud, “conforme a la facultad anteriormente descrita, pues se tiene conocimiento que dicha entidad ha venido conociendo casos como el que nos ocupa de manera directa”[7].

5. La Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, mediante auto del 24 de junio de 2021, rechazó la demanda y ordenó su envío a la Corte Constitucional. Argumentó que, de acuerdo con las sentencias C-117 y C-119 de 2008, “la Superintendencia de Salud en ejercicio de su función jurisdiccional solo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados en la ley”[8]. Así mismo, expuso que el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social establece que los procesos que se sigan en contra de las entidades del Sistema General de Seguridad Social serán de conocimiento de los jueces ordinarios laborales.

6. El 29 de julio de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional. Posteriormente, el 14 de octubre de 2022, el expediente CJU-1179 fue repartido a la magistrada sustanciadora.

1. Competencia de la Corte Constitucional

7. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[9], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

10. Presupuesto subjetivo. Tomando en consideración la manera como se suscitó la presente controversia, la Corte estima necesario puntualizar que, en principio, en este asunto se configuró un conflicto de competencias dentro la jurisdicción ordinaria entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud[10]. Dicha aproximación, en esta oportunidad concreta, no es de recibo para la Sala Plena, pues, conforme quedo expuesto en los antecedentes de esta providencia, previó a que las autoridades antes enunciadas rechazaran su competencia para conocer de la causa, ya había existido una pronunciamiento por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa representada por el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá quien no solo argumentó su falta de competencia sino que, además, propuso expresamente un conflicto negativo entre jurisdicciones y, en lugar de haber enviado, en su momento, el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, lo remitió a los juzgados laborales de Bogotá.

11. Así las cosas, en esta oportunidad se suscitó un conflicto negativo entre autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud10 rechazaron el conocimiento del asunto (Jurisdicción Ordinaria). Por otro lado, el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá también rechazó el conocimiento del asunto (Jurisdicción Contenciosa Administrativa). De esta forma, es claro que se cumple el elemento subjetivo en la medida en que, como lo ha señalado de manera reiterada la Sala Plena, un conflicto entre jurisdicciones se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. Por lo tanto, en aplicación de los principios de economía procesal y celeridad, y con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia de la Nueva EPS, en el presente asunto se entenderá cumplido el requisito subjetivo.

12. Presupuesto objetivo. Se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda interpuesta por Nueva EPS S.A. contra el Ministerio de Salud y la ADRES para obtener el pago de los gastos en que incurrió por razón de la cobertura efectiva de servicios y tecnologías no cubiertos por el POS (hoy PBS).

13. Presupuesto normativo. Se entiende configurado toda vez que las autoridades judiciales en conflicto expusieron, cada una, las razones de índole legal y/o jurisprudencial para rechazar el conocimiento de la demanda. De un lado, el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá justificó su falta de competencia en el numeral 5° del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá basó su falta de competencia en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y la Superintendencia Nacional de Salud sostuvo que no era competente para conocer el asunto de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-117 y C-119 de 2008. De otro lado, el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá rechazó la competencia del asunto en aplicación del precedente de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judiciaria. En particular, citó el precedente establecido por dicha autoridad el 26 de febrero de 2014 dentro del expediente No. 11001010200020140026100.

14. Superado el anterior análisis para verificar el conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado 27 Civil y el Juzgado 59 Administrativo ambos del Circuito de Bogotá. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Segundo, se explicarán las reglas de transición introducidas por el Auto 1942 de 2023. Tercero, se resolverá el caso concreto.

3. Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021[12].

15. La Sala Plena de la Corte Constitucional estableció, mediante Auto 389 de 2021, que el conocimiento respecto a las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES”[13].

16. Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada, la Corte señaló que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[14], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

4. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023[15]

17. Mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena adoptó una serie de reglas de transición –excepcionales y temporales– para superar las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia[16] del Auto 389 de 2021 y relacionadas con “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Cabe aclarar que estas reglas no aplican para aquellos casos en los que exista decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada[17].

18. En el anterior orden, la Sala estableció unas reglas de transición que aplicarían a un “universo determinado de casos”, como se señala a continuación[18]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Demandas a las que se aplican las reglas de transición[19]:

    Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:

    (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.

    Reglas de transición a aplicar:

1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad[20] y admisión de la demanda.

19. Así, con base en lo anterior, en el Auto 1942 de 2023 la Corte estableció que “de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021[21], aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 201”.

20. La Sala Plena constata que en el presente caso se presentó un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria (representada por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud) y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (representada por el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá). Lo anterior, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en los fundamentos jurídicos 10, 11 y 12 de esta providencia.

21. En ese orden, la Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Nueva EPS S.A. Lo anterior, debido a que la controversia versa sobre (i) una demanda promovida por la Nueva EPS S.A. contra la ADRES (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS).

22. Así las cosas, por virtud de la regla introducida por el Auto 389 de 2021, debe disponerse la remisión del expediente correspondiente al juez de la jurisdicción contencioso-administrativa para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

23. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá y comunicar la presente decisión al demandante y demás interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,