Auto nº 2642/23 de Corte Constitucional, 25 de Octubre de 2023

1. Mediante apoderado judicial, el 21 de noviembre de 2021 Medimás EPS SAS interpuso acción de reparación directa contra la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Salud de Boyacá y el Ministerio de Salud – Nación, con el objeto de que se declaren administrativamente y patrimonialmente responsables por el reconocimiento y pago de tecnologías, procedimientos y medicamentos prestados a sus afiliados no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy PBS.[1]

2. Para el efecto, la entidad demandante relató que Medimás ha garantizado el acceso a las tecnologías, medicamentos, procedimientos y servicios no-PBS de los afiliados al Sistema de Seguridad Social del régimen subsidiado pertenecientes al departamento de Boyacá.

3. Afirmó que el costo de los servicios No-PBS garantizados por la EPS ascienden a la suma de veinticinco millones setecientos veintidós mil novecientos cuarenta y dos pesos M/CTE ($25.722.942). A continuación, hizo una relación de los servicios médicos prestados y las cuentas de recobro generadas.[2]

4. La demanda fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, el cual mediante providencia del 10 de diciembre de 2021 resolvió abstenerse de avocar conocimiento de la acción de reparación sobre los recobros solicitados por Medimás EPS y ordenó remitir la demanda a la jurisdicción laboral.

5. Para sostener la decisión, el juez señaló que «[s]i bien la Ley 1437 de 2011 en el numeral 1° del artículo 104 determina que la Jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” y el numeral 4° del mismo artículo preceptúa que también conoce de los asuntos “(…) relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, lo cierto es que el presente caso nada tiene que ver con dichos aspectos, pues los servicios no cuentan con un respaldo contractual en virtud del cual se hayan brindado, ni versan sobre aspectos relacionados con el servicio de salud prestado a algún servidor público directamente; se trata de un debate relacionado con el recobro de servicios de salud».[3] D. mismo modo, resaltó que no se cumple con ninguna de las hipótesis para que proceda la acción de reparación directa, a pesar de que se alega la responsabilidad de autoridades estatales. Por lo anterior, adujo que tratándose de controversias del sistema general de seguridad social y la salud, debe aplicarse lo previsto en numeral 4° artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y por tanto, es la jurisdicción ordinaria laboral la autoridad competente para resolverlas.

6. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, mediante providencia del 25 de agosto de 2022 resolvió provocar el conflicto negativo de competencia. Adujo que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en asuntos similares, particularmente el Auto 389 de 2021, ha determinado que «al tratarse de asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de los dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esa controversia no se enmarca con las previstas en el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, por cuanto se trata de litigios exclusivos entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores y por ende no se relacionan, con la prestación de los servicios de la seguridad social».[4]

7. El expediente fue radicado en la Corte Constitucional el 21 de septiembre de 2022 y remitido al despacho sustanciador el 5 de mayo de 2023, en cumplimiento del reparto efectuado por la Sala Plena en sesión virtual del 2 de mayo de 2023.[5]

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Este Tribunal ha determinado que los conflictos entre jurisdicciones existen cuando «dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)».[6]

3. Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[7], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto entre jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

4. En ese orden de ideas, y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

5. Sobre el presupuesto subjetivo: La Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja (autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa) y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad (autoridad de la jurisdicción ordinaria).

6. Sobre el presupuesto objetivo: Se entiende superado en tanto se constata la existencia de una demanda de acción de reparación directa interpuesta por Medimás EPS SAS en contra de la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Salud de Boyacá y el Ministerio de Salud – Nación, con el objeto de que se declaren administrativamente y patrimonialmente responsables por el reconocimiento y pago de tecnologías, procedimientos y medicamentos prestados a sus afiliados no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy PBS.

7. Sobre el presupuesto normativo: Verifica la Corte su configuración toda vez que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, argumentó su falta de competencia en que el objeto de la demanda versa sobre el recobro de servicios de salud prestados por Medimás en el régimen subsidiado, por tanto no es aplicable lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues «los servicios no cuentan con un respaldo contractual en virtud del cual se hayan brindado, ni versan sobre aspectos relacionados con el servicio de salud prestado a algún servidor público directamente».

8. Por otro lado, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, argumentó que la controversia sobre recobros al sistema de salud se presenta entre entidades administrativas encargadas de la financiación de servicios ya prestados, que en ningún caso implican los derechos de los afiliados, usuarios o beneficiarios. En ese orden, alegó que no era procedente la aplicación del numeral 4° del artículo 2°del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

9. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS y, a continuación, se resolverá el caso concreto.

   Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales por prestaciones de salud no incluidas en el POS (hoy PBS) del régimen subsidiado de salud. Reiteración del Auto 785 de 2021

10. Mediante Auto 785 de 2021[8] la Sala Plena conoció de un conflicto entre la jurisdicción ordinaria laboral y la contencioso administrativa que se originó debido a la acción de reparación directa interpuesta por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud – Emssanar E.S.S.- contra el municipio de Arboleda, departamento de Nariño. En la demanda, la entidad de salud reclamó que se declarara responsable «al ente territorial por la omisión en el reconocimiento y pago de los recursos que como EPS invirtieron en la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POS– del régimen subsidiado, en cumplimiento de fallos de tutela. Y, como consecuencia de la anterior declaración, se [condenara] a la parte demandada a pagar (ii) los valores adeudados, junto con los intereses corrientes y moratorios, y (iii) los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante y daño emergente».[9]

11. Tomando como fundamento la regla de decisión del Auto 389 de 2021[10], la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió dirimir el conflicto entre jurisdicciones a favor de la jurisdicción contencioso administrativa, toda vez que consideró que, independientemente de la entidad demandada, no es posible aplicar el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, toda vez que no se trata de una controversia relacionada a la prestación de servicios de salud. La Sala resaltó que la principal pretensión de la entidad demandante era «el reconocimiento de unos valores que destinó a cubrir servicios a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud» no incluidos en el PBS, cuya reclamación constituye un verdadero procedimiento administrativo.

12. En aquella ocasión la Sala sostuvo que «de cara al proceso judicial de recobro a entidades territoriales por la prestación de servicios de salud no POS (…) en primer lugar, al margen de la variación de la entidad a la que se le atribuye la deuda, lo cierto es que este caso, en estricto sentido, tampoco corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, pues lo que procura la parte demandante es el pago de unos dineros por concepto de unos servicios que la EPS ya prestó. Por lo tanto, no busca garantizar la prestación, en forma directa[11], del servicio de salud sino el reconocimiento de unos valores que destinó para cubrir asistencias a los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud». En segundo lugar, precisó que en estas controversias sobre el reconocimiento y pago de recobros judiciales a entidades territoriales tampoco intervienen los afiliados, beneficiarios ni los usuarios del sistema.

13. De acuerdo con esta lógica, la norma aplicable es el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437, según el cual «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa» (énfasis de la Sala). En efecto, el procedimiento de recobro ante las entidades territoriales por la prestación de servicios de salud excluidos del PBS «constituye un verdadero trámite administrativo», que exige de parte de la administración una verificación de los servicios y tecnologías en salud no financiados con cargo a la UPC de los beneficiarios del régimen subsidiado.

14. En el mismo sentido, la Sala resaltó que los anteriores argumentos se veían fortalecidos al evidenciar que a través de la demanda «también se busca el pago de perjuicios y las reparaciones de los daños causados por el hecho y la omisión de una entidad pública, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante».

15. Con fundamento en lo anterior, la Sala fijó la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[12], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorial relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores

    .

La Sala Plena constata que en el presente caso la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la acción de reparación directa interpuesta por Medimás EPS SAS contra la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Salud de Boyacá y el Ministerio de Salud – Nación

1. Como se verificó, se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 4 al 8 de esta providencia.

2. En la demanda interpuesta por Medimás EPS se observa que lo que pretende es (i) que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Salud y la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por la omisión de financiación de las tecnologías no incluidas en el PBS del régimen subsidiado que fueron garantizados por el demandante; (ii) que se condene a los demandados al pago de interese moratorios y (iii) que se condene a las entidades demandadas por concepto de daño emergente y por los perjuicios causados por los gastos en los que tuvo que incurrir la EPS para la gestión de la cartera No-PBS ante la Secretaría de Salud de Boyacá.

3. De acuerdo a las pretensiones de la demanda, puede establecerse que se interpuso con el fin de recobrar unos valores que fueron ejecutados con ocasión de la prestación de servicios de salud del régimen subsidiado y no incluidos en el PBS, en cumplimiento de órdenes de acciones de tutela. En la misma lógica del Auto 785 de 2021, «no se trata de un litigio que, en estricto sentido, pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso (…)».

4. Acorde con lo señalado, la Sala considera que en este caso debe aplicarse lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, pues la controversia se enmarca dentro de la competencia asignada a la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior se refuerza con las pretensiones de la parte demandante de declarar la responsabilidad de la entidad territorial por concepto de daño emergente por los perjuicios causados al no reconocer y pagar los recobros por los servicios prestados y excluidos del PBS a los afiliados al régimen subsidiado.

5. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja y comunicar la presente decisión al demandante y demás interesados.

6. Regla de decisión: «El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial».

La Sala Plena de la Corte Constitucional