Auto nº 2762/23 de Corte Constitucional, 7 de Noviembre de 2023
| Ponente | Alejandro Linares Cantillo |
| Fecha de Resolución | 7 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | T-2282092 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Quinta de Revisión-
AUTO 2762 DE 2023
Ref.: Expediente T-2.282.092
Solicitudes de cumplimiento y desacato de la sentencia T-974 de 2009.
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., siete (07) de noviembre de dos mil dos mil veintitrés (2023)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados P.A.M.M., A.J.L.O.¸ y A.L.C., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido el siguiente
AUTO
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Mediante la sentencia T-974 de 2009 (en adelante la Sentencia T-974)[1] este tribunal revisó las sentencias del 21 de abril de 2009, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartago (V.d.C.) y del 2 de marzo del 2009, proferida por el Juzgado Primero Civil Municipal del mismo municipio. Estas providencias fueron dictadas en el marco del proceso de tutela iniciado por S.M.E., N.T., L.A.G.O. y F.B. en calidad de representantes de la comunidad e integrantes del Comité Pro-damnificados de la inundación de los B.V.J. y Portal Torre de la Vega del Municipio de Cartago (en adelante los accionantes) contra la Administración Municipal de Cartago y las Empresas Municipales de Cartago (en adelante los Accionados).
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En la acción de tutela, los accionantes alegaron la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, salud, salubridad, vivienda digna, igualdad, derecho de petición y derechos colectivos, debido a la ausencia de un recolector interceptor de alcantarillado que evitara la salida directa de descargas al río La Vieja y la falta de mantenimiento de algunos diques de protección de ese río, lo que causa inundaciones que ponen en peligro los derechos cuya protección se invocó.
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Mediante la Sentencia T-974, la Sala Quinta de Revisión resolvió el caso y dispuso modificar el fallo de tutela de segunda instancia proferido dentro del proceso de tutela. En su lugar, concedió el amparo a los derechos fundamentales a la vida y salud de los accionantes. Por consiguiente, además de la protección al derecho fundamental de petición, señalada en la providencia de segunda instancia, resolvió:
PRIMERO:- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el proceso de la referencia.
SEGUNDO:- REVOCAR el decreto de la práctica de la inspección judicial ordenada en el auto del 22 de septiembre de 2009.
TERCERO:- CORREGIR el auto del 22 de septiembre de 2009, en el sentido de indicar que dicha providencia corresponde al expediente 2282092, y no al que allí erróneamente se señaló.
CUARTO:- MODIFICAR el fallo de tutela de segunda instancia proferido el 21 de abril de 2009 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Cartago, V.d.C., dentro de la acción de tutela promovida por S.M.E. y otros, en cuanto decidió no tutelar los derechos constitucionales a la vida y a la salud de los accionantes, que también deben ser protegidos, adicionalmente al de petición entonces amparado.
QUINTO:- TUTELAR, por las razones expuestas en esta providencia, los derechos a la vida y a la salud de S.M.E., N.T.G., F.E.B. y L.A.G.A.. En consecuencia, se ORDENA lo siguiente:
- El Alcalde Municipal de Cartago tomará las medidas administrativas y dará las instrucciones pertinentes para que se suspenda la expedición de licencias o permisos de construcción en las zonas enunciadas en los artículos 131 y 133 del Plan de Ordenamiento Territorial. Esta suspensión se predica de todo tipo de edificación habitable o utilizable rutinariamente por las personas. La expedición de estas licencias sólo podrá reanudarse cuando culmine la construcción de la obra a que se refiere en numeral 2 del artículo 135 del mismo Plan. El Personero Municipal de Cartago vigilará el cumplimiento de esta orden.
- Se conformará un grupo de trabajo, que mensualmente se reunirá para discutir, analizar y proponer a la respectiva autoridad competente las medidas y acciones a tomar para mitigar el riesgo de que trata esta providencia. De manera particular, ese grupo de trabajo será el foro de discusión que permita agilizar las decisiones y medidas interinstitucionales para concretar la realización de la obra a que se refiere el numeral 2 del artículo 135 del Plan de Ordenamiento Territorial de Cartago, V.d.C.. En este grupo de trabajo se estudiarán las alternativas jurídicas y financieras para que la Corporación Autónoma Regional del V.d.C. (C.V.C.), concurra a la financiación de la obra. También se estudiarán otras alternativas de financiación. Del grupo harán parte el Alcalde Municipal de Cartago, el Director General de la Corporación Autónoma Regional del V.d.C., el Gerente General de las Empresas Municipales de Cartago, un delegado de la Gobernación del Valle, y un representante del grupo de ciudadanos promotores de la presente acción de tutela. El Juez Primero Civil Municipal de Cartago, V.d.C., velará por el cumplimiento de esta orden.
- Las sucesivas Administraciones Municipales de Cartago, dentro del marco de las disposiciones presupuestales vigentes, incluirán la obra a que se refiere el numeral 2 del artículo 135 del Plan de Ordenamiento Territorial como obra prioritaria en los presupuestos anuales de inversión del municipio y si a ello aún hay lugar, en los subsiguientes planes de desarrollo.
SEXTO:-Por la Secretaría General, LÍBRESE la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
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En síntesis, la decisión de este tribunal se fundamentó en que, constatada la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes y ante la posibilidad cierta de que se repitiera la situación, la acción de tutela resultaba procedente a pesar de verse comprometidos algunos derechos colectivos. Así, (i) al identificar que el problema subyace en permitir construcciones habitables en zonas susceptibles de verse afectadas por la inundación del Río La Vieja, la Sala ordenó la suspensión de las licencias de construcción en las zonas bajo amenaza. Adicionalmente, (ii) tras determinar que la forma directa de eliminar el problema es la construcción de la obra mencionada en el numeral 2 del artículo 135 del POT[2], se dispuso también medidas necesarias para eliminar las trabas que parecen obstruir la rápida concreción del proyecto, para la cual ordenará la conformación del grupo de trabajo que se determina en la parte resolutiva de la sentencia [y también ordenó] que, dentro de los marcos legales y presupuestales establecidos, la mencionada obra sea considerada prioritaria en los planes de desarrollo y los presupuestos de inversión del municipio en los años por venir.
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El 4 de agosto de 2023[3] G.A.R.A. (en adelante el solicitante), en su calidad de ciudadano y, según afirmó, representante de toda la comunidad, solicitó a este tribunal la revisión de la Sentencia T-974 (en adelante la solicitud). El solicitante informó que la Sentencia T-974 no se ha cumplido en lo que corresponde al tema ambiental. Señaló la existencia de una acción popular y la presentación de un incidente de desacato, que fue negado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago por falta de legitimación en la causa por activa.
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El solicitante indicó que Emcartago S.A. E.S.P., a través de la Resolución 20231200002075 del 22 de marzo de 2023, inició un proceso de contratación de mayor cuantía cuyo objeto es REALIZAR LA CONSTRUCCIÓN DEL COLECTOR INTERCEPTOR RIO LA VIEJA EN EL TRAMO COMPRENDIDO EN EL SECTOR DE LA AVENIDA DEL RIO ENTRE EL PARQUE SUEÑOS DE LIBERTAD Y EL PATINODROMO DEL MUNICIPIO DE CARTAGO, VALLE DEL CAUCA. Adujo que el proceso de contratación, en la sección LICENCIAS Y PERMISOS no pedía Permisos ambientales para su ejecución, asunto que, a su juicio, ( ) coloca en peligro la existencia de la flora y la fauna ( ), sumado a que, no se encuentra en trámite ningún permiso de aprovechamiento forestal ante la Corporación Autónoma Regional del V.d.C. (en adelante CVC).
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De forma adicional, citó apartes del pliego de condiciones del proceso contractual para sostener sus afirmaciones sobre (i) el alegado incumplimiento de la Sentencia T-974; (ii) el peligro de las ( ) especies arbóreas ( ) y la amenaza al derecho colectivo al medio ambiente; (iii) la ausencia de permisos ambientales por parte de la CVC; (iv) y la vulneración al ( ) principio de Planeación Administrativa. Además, el solicitante indicó en su solicitud ocho documentos anexos y manifestó que estaba a ( ) la espera de mandar más documentos.
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En este sentido, el solicitante pidió iniciar la ( ) REVISIÓN DEL CASO y que en los términos de ley [se] le ordene al Municipio de Cartago y Empresas Municipales de Cartago ( ) el cumplimiento del fallo, o en su defecto se imponga la multa y la orden de arresto que están prescritos en la norma, y que se abstengan de continuar con las obras, hasta tanto, se obtengan los permisos de aprovechamiento forestal o traslado de las especies arbóreas que se podrían ver afectadas con las obras ( ).
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El Decreto 2591 de 1991[5] prevé dos mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias de tutela, a saber: (i) el cumplimiento del fallo; y (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el incidente de desacato. En relación con el cumplimiento, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que mediante este el juez podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico para que haga inmediatamente efectivas las órdenes emitidas en el fallo de tutela[6]. A su turno, el incidente de desacato, previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991[7], es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo constitucional[8].
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En múltiples pronunciamientos, la Corte ha señalado las diferencias que existen entre los instrumentos de cumplimiento e incidente de desacato[9]. Estas pueden resumirse de la siguiente forma[10]:
Cumplimiento
Incidente de desacato
Fundamento normativo
Arts. 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991
Arts. 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991
Naturaleza
Obligatoria, en tanto hace parte de la garantía fundamental a la tutela judicial efectiva
Incidental, porque es un instrumento disciplinario de creación legal
Tipo de responsabilidad
Objetiva
Subjetiva
Carácter
Oficioso, aunque también puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público
A petición de la parte
¿Constituye prerrequisito para acceder a otro mecanismo?
No es un prerrequisito para acudir al incidente de desacato
No es la vía para obtener el cumplimento del fallo. No obstante, en casos excepcionales, con ocasión del trámite del incidente, puede darse el cumplimiento del fallo[11]
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Sin perjuicio de ello, la jurisprudencia de este tribunal ha señalado que el trámite de cumplimiento e incidente de desacato pueden operar de forma simultánea o sucesiva. Esto, bajo el entendido de que los rasgos disímiles entre ambos mecanismos no impiden que estos converjan al menos en dos aspectos concretos: (i) ambos trámites tienen origen en el incumplimiento de la orden emitida por el juez constitucional; y (ii) su finalidad es, entre otras, la de conminar a la autoridad al cumplimiento del mandato establecido en la sentencia de tutela[12].
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Por regla general, la autoridad competente para asumir el conocimiento y trámite de los mecanismos señalados es el juez de primera instancia en el proceso de tutela, aun cuando se haya surtido el trámite de revisión ante la Corte Constitucional. En tal sentido, este tribunal ha reiterado que la competencia del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las sentencias (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta[14].
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Luego, la competencia para activar ambos mecanismos (incidente de cumplimiento y desacato), ya sea de forma simultánea o sucesiva, permanece en cabeza del juez de primera instancia. Esta atribución no está sujeta a límite de tiempo alguno, sino que se extiende hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
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En este orden de ideas, en principio, la Corte Constitucional no es competente para verificar el cumplimiento de las decisiones de tutela que revisa, salvo circunstancias específicas, excepcionales o límite cuya interpretación[15], por tratarse de cláusulas exceptivas, es restrictiva.
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A continuación la Sala Quinta de Revisión pasará a decidir si le corresponde asumir la competencia en el presente caso tendiente a verificar el cumplimiento e iniciar la apertura de un incidente de desacato a la Sentencia T-974. De acuerdo con lo señalado en el acápite I.B supra de esta providencia, el solicitante acusó el presunto incumplimiento de las órdenes proferidas en esta sentencia en lo que corresponde al tema ambiental, debido a que, se adelanta un proceso contractual con el objeto de construir un colector interceptador, sin que medie la planeación y los permisos debidos.
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La Sala considera que la solicitud presentada por el señor R.A. debe ser rechazada por falta de competencia. En efecto, siguiendo el precedente constitucional señalado en el acápite I.B supra de esta providencia, la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento de las solicitudes de cumplimiento y/o desacato es, por regla general, el juez de primera instancia en el proceso de tutela, esto es, el Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago, salvo los excepcionales casos que permitan habilitar la competencia de la Corte Constitucional los cuales tampoco se encontraron acreditados en el presente caso.
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En esta línea, la Sala: (i) rechazará las solicitudes elevadas por el señor R.A. respecto de la Sentencia T-974 de 2009 por falta de competencia; e (ii) informará al solicitante de la decisión contenida en el presente auto, advirtiéndole que contra esta no procede recurso alguno. Sin embargo, recordará al juzgado que conoció la acción de tutela en primera instancia que, en caso de estimarlo necesario y de presentarse alguna situación fáctica que así lo amerite, en los términos del artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, debe adoptar las acciones necesarias relacionadas con el estricto cumplimiento de la decisión adoptada por este tribunal en la sentencia de la referencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
Primero. - RECHAZAR las solicitudes del señor G.A.R.A. del 04 de agosto de 2023, por la razón expuesta en la parte motiva de esta providencia.
Segundo.- A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, INFORMAR de esta decisión al señor G.A.R.A. y hacerle saber que contra esta decisión no procede recurso alguno.
Tercero.- ADVERTIR al Juzgado Primero Civil Municipal de Cartago que, en caso de estimarlo necesario y de presentarse alguna situación fáctica que así lo amerite, en el marco de sus competencias, debe adoptar las acciones necesarias relacionadas con el estricto cumplimiento de la decisión adoptada en la Sentencia T-974 de 2009.
N., comuníquese y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Proferida por la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, conformada en ese entonces por los magistrados M.G.C., J.I.P.C. y N.P.P..
[2] Sentencia T-974 de 2002: Es tan clara la existencia de la amenaza, que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Cartago, adoptado mediante acuerdo 015 de mayo de 2000, y ajustado y modificado mediante acuerdo 005 del 5 de mayo de 2006, se ocupa del tema en diversos artículos, a saber: [ ] Artículo 135: Las actuaciones específicas necesarias para mitigar la amenaza hídrica deberán ser autorizadas previamente por la autoridad ambiental y los demás entes competentes, y comprende los siguientes aspectos, en su orden: [ ] 2. Colector paralelo para el Río La Vieja, el cual debe construirse en la margen izquierda y para los demás cauces, dando solución al problema de reflujo, causante de las inundaciones de la ciudad, tal como se contempla en el Plan de Saneamiento Básico.
[3] Solicitud remitida por Secretaría General al despacho ponente el 18 de septiembre de 2023.
[4] Este acápite incorpora las consideraciones expuestas por esta Sala Quinta de Revisión en el auto 242 de 2023.
[5] Decreto 2591 de 1991, Por el cual se reglamenta la acción de tutela.
[6] Decreto 2591 de 1991: Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.
Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.
En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
[7] Decreto 2591 de 1991: Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.
[8] En la sentencia C-367 de 2014, la Corte explicó con detalle el fundamento, la finalidad y elementos del incidente de desacato: [ ] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; [...] (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento; (vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: (1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada). De existir el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada[8]. (Énfasis añadido)
[9] Corte Constitucional, autos 508 de 2018, 288 de 2020.
[10] Corte Constitucional, auto 1928 de 2022.
[11] Al respecto, es pertinente anotar que esta Corte en sentencia SU-034 de 2018 precisó que: si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados.
[12] Respecto del trámite del incidente de desacato, en sentencia C-367 de 2014, la Corte refirió: 4.3.4.9. De no cumplirse el fallo, entre otras consecuencias, la persona puede ser objeto del poder jurisdiccional disciplinario, que se concreta en el incidente de desacato. Este incidente sigue un procedimiento de cuatro etapas, a saber: (i) comunicar a la persona incumplida la apertura del incidente del desacato, para que pueda dar cuenta de la razón por la cual no ha cumplido y presente sus argumentos de defensa; (ii) practicar las pruebas solicitadas que sean conducentes y pertinentes para la decisión; (iii) notificar la providencia que resuelva el incidente; y (iv) en caso de haber lugar a ello, remitir el expediente en consulta al superior. Para imponer la sanción se debe demostrar la responsabilidad subjetiva del sancionado en el incumplimiento del fallo, valga decir, que éste es atribuible, en virtud de un vínculo de causalidad, a su culpa o dolo. Reiterado por la Sala Plena de la corporación en el auto 288 de 2020.
[13] Este acápite reitera las consideraciones relevantes expuestas por la Sala Plena en el auto 769 de 2022.
[14] Corte Constitucional auto 033 de 2015 que reitera el auto 136A de 2022.
[15] Al respecto, este Tribunal en el auto 192 de 2016 ha señalado que los eventos en que esta Corte, de manera excepcional, hace seguimiento directo a la ejecución de la parte resolutiva de sus decisiones, siendo algunos de estos los siguientes: (i) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia en el trámite incidental, pero persiste el incumplimiento; (ii) Cuando la autoridad incumplida es una alta corte; (iii) Cuando se advierta un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela sin que los jueces competentes hayan adoptado las medidas para hacer efectivas las órdenes, o cuando las referidas medidas han sido insuficientes o ineficaces; (iv) Cuando se han emitido órdenes complejas que requieren un permanente seguimiento temporal en el marco de un estado de cosas inconstitucional; (v) Cuando la propia sentencia ha determinado que, por las particularidades del caso, y para hacer efectivas las órdenes proferidas, es menester que la Corte Constitucional verifique el cumplimiento de la sentencia.
