Auto nº 2252/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. Las Hermanas Hospitalarias del Sagrado Corazón de Jesús – Hospital Mental Nuestra Señora del P.S., mediante apoderada judicial,[1] presentó demanda declarativa de mayor cuantía en contra del Municipio de Pasto, con el objetivo de que, primero, se determine que entre las partes existió un contrato de prestación de servicios de “asistencia social” y que, como consecuencia de ello, se condene a la demandada al pago de $6.173.282.300 pesos por concepto de “suministro de servicios asistenciales (hospedaje, alimentación cuidado personal, recreación, suministro de útiles de aseo, vestuario y calzado)” a pacientes que atendió en el marco de un contrato estatal que pretende que se declare.[2]

2. Como sustento de su pretensión, la demandante señaló que entre las partes se celebraron sucesivos contratos de prestación de servicios de salud entre el 1 de abril de 2014 y el 31 de marzo de 2016,[3] cuyo objeto era “la prestación de servicios de salud nivel II definidos y contenidos en el POS para los pacientes remitidos por EMSSANAR”.

3. Adicionalmente, la demandante indicó que, con ocasión al contrato descrito, se prestó la atención a distintos usuarios de la EPS Emssanar, por un lado, como pacientes mentales y, por otro, en cumplimiento de distintos fallos de tutela.[4] No obstante lo anterior, el Hospital Mental Nuestra Señora del P.S. esgrimió que ni la EPS de referencia, ni el Municipio de Pasto cancelaron los valores adeudados por los servicios de salud mental y estancia social que se prestaron.

4. La accionante resaltó que la interposición de esta demanda se originó por el acuerdo conciliatorio parcial que se logró en el marco de otro proceso en el que había instaurado una demanda en contra de la EPS Emssanar, el Municipio de Pasto y el Instituto Departamental de Salud de Nariño, el cual fue conocido por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pasto y culminó con un acuerdo conciliatorio en los siguientes términos:

   “La demandante HERMANAS HOSPITALARIAS DEL SAGRADO CORAZÓN DE JESÚS – HOSPITAL MENTAL NUESTRA SEÑORA DEL PERPETUO SOCORRO concilió con EMSSANAR EPS y con el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO, en el sentido de que estos asumían los servicios que a ellos les correspondía y que por tanto cancelarían los SERVICIOS MÉDICOS ASISTENCIALES brindados a las pacientes nombradas, que por tanto, EMSSANAR EPS cancelaría la suma de $3.250.672.982,00 y el INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO la suma de $417.212.163,00.

   […]

   Lo adeudado por el concepto SERVICIO MÉDICO ASISTENCIAL fue conciliado con los deudores EMSSANAR EPS e IDSN., razón por la cual no tenía objeto continuar con la demanda frente al MUNICIPIO DE PASTO por cuanto lo que este adeuda es el SERVICIO DE ASISTENCIA SOCIAL (hospedaje, alimentación, cuidado personal, recreación, suministro de útiles de aseo, vestuario y calzado) y esta pretensión no fue planteada en el proceso verbal No. 2017 – 0218 adelantado ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pasto”.[5]

5. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto que, mediante Auto del 13 de julio de 2020, admitió el líbelo de referencia luego de que este fuese subsanado.[6] Contra esta decisión, el Municipio de Pasto interpuso recurso de reposición y, en Auto del 13 de octubre de 2020, esta autoridad judicial repuso la referida admisión y, en su lugar, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Nariño.[7] A su juicio, como la pretensión de la demandante versa sobre la declaratoria de un contrato estatal, asumir el conocimiento de la acción “resultaría no solamente contrario al ordenamiento pretermitir requisitos esenciales de este tipo de acuerdos, como es el caso de la solemnidad o, yendo a otros escenarios, se omitirían etapas precontractuales que, entre otros aspectos, buscan la garantía de la selección objetiva en procura del interés público”; además, agregó que, conforme el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública.[8]

6. Las diligencias fueron repartidas al despacho de la Dra. B.I.M.P. del Tribunal Administrativo de Nariño[9] que, en Auto del 8 de junio de 2022, declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones ante la Corte Constitucional.[10] Al respecto, adujo que “si bien se parte de un supuesto objetivo, el cual se infiere por la naturaleza pública de la entidad demandada, lo cierto es que el ente territorial no ha intervenido para que se causen las obligaciones cuyo pago persigue la parte demandante”; lo anterior, pues no se avizora voluntad contractual del ente demandado, en el marco de la ejecución u omisión de sus competencias legal y constitucionalmente. Esto implica que no es posible establecer, claramente, que la responsabilidad por aquello que se persigue con la demanda surja de alguno de los escenarios que se prevén en el artículo 104 del CPACA.[11] Igualmente, reiteró la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura frente a los casos en los que se pretende el cobro de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de salud.[12]

7. El 2 de agosto de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[13] Posteriormente, en sesión virtual del 7 de marzo de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 10 de marzo siguiente.

1. Competencia

   8. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[14] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   9. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[15] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones,[16] los cuales, a su turno, se constatan de la siguiente forma.

      Presupuesto

      Constatación

      Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[17]

      El conflicto se generó entre dos autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto, como parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y; por otro lado, el Tribunal Administrativo de Nariño, como representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[18]

      En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende que se declare (i) que entre las partes existió un contrato de prestación de servicios de “asistencia social”, y (ii) que se condene a la demandada al pago de esos servicios que fueron prestados y que no fueron cancelados ni conciliados.

      Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[19]

      En el presente asunto, la Sala observa que las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones sobre su falta de jurisdicción.

      Por un lado, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto señaló que, con base en el artículo 104.2 del CPACA, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública.

      A su turno, el Tribunal Administrativo de Nariño indicó que, si bien la demandada es un ente territorial, no se avizora la intervención de este en un proceso contractual o en los hechos aducidos en la demanda que permitan desprender su responsabilidad, así como que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura resalta que las acciones relacionadas con el cobro de servicios en salud son competencia de la Jurisdicción Ordinaria.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto. En ese sentido, ampliará la regla de decisión contenida en el Auto 546 de 2023, en el sentido de señalar que los procesos que buscan el pago de servicios sociales prestados a población asegurada al régimen subsidiado en salud también es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, resolverá el caso en concreto.

4. La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud y asistenciales que ya fueron prestados corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo

   11. En el Auto 1088 de 2021, la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas por una demanda presentada por una IPS en contra de una entidad pública, por el no pago de servicios que fueron prestados, no están cobijadas dentro de lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior porque, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios que giran exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, como lo exige la norma señalada.

   12. Asimismo, la Corte advirtió que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, son del resorte de esa jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.[20]

   13. En otra ocasión, la Corte Constitucional, mediante Auto 1282 de 2022, al estudiar un conflicto en el que se discutía qué autoridad judicial debía conocer de una demanda en la que se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero presuntamente adeudadas a un IPS por la prestación de servicios de salud mental a población vulnerable no asegurada en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, señaló que el conocimiento de los litigios en los que una IPS privada demande a una entidad pública y a una EPS privada, por el no pago de unos servicios que se prestaron a favor de población en condición de pobreza no asegurada y/o afiliada al régimen subsidiado, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 del CPACA y en aplicación del fuero de atracción.

   14. A su turno, el Auto 546 de 2023 advirtió que era necesario ampliar la regla de decisión expuesta en el Auto 1088 de 2021 con el fin de incluir los procesos declarativos iniciados por las IPS, en contra de entidades públicas, para obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada.

   15. Regla de decisión. Corresponde al conocimiento de los jueces de lo contencioso administrativo, los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas mediante demanda declarativa de índole ordinario, debido a que no se ha realizado el pago de unos servicios en salud o asistencia social que fueron prestados. Lo anterior, en virtud del artículo 104 del CPACA, por cuanto a través de estas demandas una IPS cuestiona la responsabilidad extracontractual de entidades públicas, o por virtud del inciso segundo ejusdem, cuando, además, se pretenda la declaratoria de un contrato estatal.

5. Caso concreto

   16. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que, en el caso sometido a estudio, la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por Las Hermanas Hospitalarias del Sagrado Corazón de Jesús – Hospital Mental Nuestra Señora del P.S. está en cabeza del Tribunal Administrativo de Nariño.

   17. Aunque no le corresponde a la Corte Constitucional interpretar la demanda para resolver el conflicto de jurisdicciones, una lectura desprevenida de ese documento permite advertir que aquella pretende que se declare que el Municipio de Pasto tiene la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de “asistencia social”, como lo denominó la demandante, esto es, por “hospedaje, alimentación, cuidado personal, recreación, suministro de útiles de aseo, vestuario y calzado”. Aquellos fueron prestados a población afiliada al régimen subsidiado en salud por medio de la EPS Emssanar, con ocasión a los contratos de prestación de servicios en salud que la IPS demandante suscribió con la EPS referenciada[21] y en cumplimiento de fallos de tutela.

   18. En el desarrollo del líbelo, la demandante hace alusión a servicios de “asistencia social”, los cuales, según su propia descripción, corresponden a las asistencias o cuidados que se desprenden de la obligación de cubrir la internación hospitalaria por salud mental de los pacientes afiliados al régimen subsidiado de EPS Emssanar.[22]

   19. Lo anterior permite a la Sala evidenciar que el Hospital demandante no propuso una demanda ejecutiva, sino un proceso declarativo contra una entidad de naturaleza pública por una aparente obligación contractual;[23] no obstante, a pesar de que el Hospital Mental Nuestra Señora del P.S. – Institución Prestadora de Salud privada y que pertenece a la comunidad religiosa internacional de las Hermanas Hospitalarias - pretenda la declaratoria de un contrato estatal con el municipio accionado, de los hechos de la demanda y sus anexos, prima facie, para la Sala no es posible determinar la concurrencia de una obligación contractual entre las partes en ese sentido. Lo inmediatamente expuesto encuentra relación con la intervención del Tribunal Administrativo de Nariño cuando reseñó que no se avizora voluntad contractual del ente demandado, en el marco de la ejecución u omisión de sus competencias legal y constitucionalmente.[24]

   20. Entonces, en aras de resolver el conflicto de jurisdicciones sub examine, se puede concluir que (i) la demandante pretende que se declare que el Municipio de Pasto tiene la obligación de pagar unas sumas adeudadas con ocasión a la prestación de unos servicios de “asistencia social”; (ii) que esos servicios se relacionan directamente con la prestación del servicio de salud mental en el marco sistema general de seguridad social en salud, por tratarse de asistencias brindadas en cumplimiento de la obligación de internación y; (iii) que algunos de ellos están excluidos del POS, hoy PBS y fueron prestados a personas afiliadas al régimen subsidiado de salud con ocasión a los contratos suscritos entre la demandante y la EPS Emssanar, y otros, en cumplimiento de fallos de tutela.

   21. Así las cosas, según las consideraciones generales y las decisiones referenciadas, los procesos declarativos que persiguen el pago de unos servicios de salud prestados por parte de una entidad pública, no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social, ni corresponden con escenarios cuya competencia no hubiese sido asignada a una jurisdicción específica. Por el contrario, para la Corte tal cuestión parecería recaer sobre la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. Por tanto, en atención a lo establecido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   22. Ahora bien, el presente asunto dista del marco fáctico de los Autos 1088 de 2021, 1282 de 2022 y 546 de 2023 en que (i) se pretende la declaratoria de un contrato estatal con el ente territorial demandado, a pesar de que los contratos presentados fueron suscritos entre la IPS demandante y la EPS Emssanar y; (ii) la pretensión no versa sobre la prestación de servicios en salud, pues estos fueron conciliados en un proceso anterior a este, sino que se pretende el pago de la prestación de unos servicios de “asistencia social”.

   23. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala dirimirá el presente conflicto y ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para que proceda conforme su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución