Auto nº 2256/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 6 de noviembre de 2013, la Caja de Compensación Familiar Comfenalco de Antioquia presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social[1]. Esto, con el fin de que se declare que el demandado tiene la obligación de pagar (i) los servicios prestados por concepto de medicamentos, procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), actualmente PBS, con ocasión de los recobros realizados por el Comité Técnico Científico, los cuales corresponden a “CIENTO CUARENTA Y CUATRO MILLONES TRESCIENTOS TREINTA Y CUATRO MIL DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($ 144.334.235)”[2], y (ii) los intereses moratorios causados desde el momento que el “demandante canceló a la IPS los servicios prestados y hasta la solución o pago total […]”[3].

2. Las pretensiones de la demanda se fundamentan en los siguientes hechos. (i) La Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia está “autorizada a [sic] funcionar como Entidad Promotora de Salud perteneciente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante resolución 0167 del 16 de marzo de 1995 emitida por la Superintendencia Nacional de Salud”[4]. (ii) En ejercicio de su gestión, la demandante brindó medicamentos, procedimientos, intervenciones y elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS), los cuales fueron ordenados en virtud de fallos de tutela. (iii) De conformidad con lo anterior, la Caja de Compensación Familiar Comfenalco presentó la solicitud de recobro ante el Ministerio de Salud y Protección Social. (iv) A la fecha de presentación de la demanda no han sido cancelados los valores por concepto de recobros.

3. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín. El 27 de noviembre de 2013, la referida autoridad resolvió (i) abstenerse de asumir el conocimiento del asunto y (ii) remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuese repartido a los jueces Civiles del Circuito de Medellín. Argumentó que, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, “no es un asunto de la seguridad social integral resolver los conflictos relacionados con el incumplimiento de los contratos celebrados entre dos entes, independiente de que ellos estén dedicados a actividades relacionadas con la seguridad social”[5]. Agregó que “la jurisdicción legalmente establecida para ello es la jurisdicción civil o comercial”[6].

4. El expediente fue repartido al Juzgado Séptimo Civil del Circuito. El 10 de febrero de 2014, dicha autoridad resolvió (i) proponer conflicto negativo de competencia y (ii) ordenar el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que, de conformidad con la leyes 100 de 1993 y 715 de 2001, “el reembolso de los costos de los servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud a favor de las EPS, están a cargo del Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGAM [sic] por lo tanto, se itera, la obligación aquí reclamada no es de génesis contractual sino legal, por lo que el conocimiento del presente asunto escapa de la Jurisdicción Ordinaria Civil”[7]. El 2 de abril de 2014, el Consejo Superior de la Judicatura ordenó el envío del expediente al Tribunal Superior de Medellín. Esto, en atención a que se trataba de un conflicto de competencias al interior de la misma jurisdicción[8].

5. El Tribunal Superior de Medellín, Sala Civil avocó el conocimiento del asunto. El 12 de agosto de 2014, la referida autoridad resolvió[9] declarar que el juez competente para conocer del proceso es el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín. Argumentó que, conforme al numeral 4º del articulo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPtss), modificado por el articulo 622 del Código General del Proceso, “trat[á]ndose este caso de un conflicto suscitado entre actores integrantes del Sistema de Seguridad Social en Salud, en raz[ó]n de un[a] prestaci[ó]n legal - y no contractual - vinculada con el recobro de los servicios ofrecidos a los usuarios por fuera del POS, es claro que el conocimiento, tramite y resoluci[ó]n de la presente demanda debe ser asignada al juzgado perteneciente a la especialidad laboral”[10].

6. El 13 de marzo de 2019, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín, con fundamento en el Acuerdo N° CJSANTA 19-114 del 22 de febrero de 2019 del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, que modificó el reparto de los procesos, remitió el expediente al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín[11].

7. El 9 de junio de 2022, el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín resolvió[12] (i) declarar la falta de competencia para conocer el asunto y (ii) remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido entre los jueces Administrativos del Circuito de Medellín. Con base en el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, afirmó que “los asuntos de recobros corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la medida en que parte de los recursos para cubrirlos se obtienen del Presupuesto General de la Nación. En efecto, la ADRES administra recursos que hacen del mismo, tal y como lo preceptúa el artículo 2.6.4.6.1.2 del Decreto 780 de 2016”[13]. Asimismo, fundamentó sus argumentos en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.

8. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín. El 23 de agosto de 2022, dicha autoridad resolvió[14] (i) declarar que no es competente para conocer del asunto, (ii) proponer conflicto negativo de jurisdicción y competencia frente al Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que, de conformidad con los artículo 104-6 y 297 de la Ley 1437 de 2011, “no todo documento emanado de una entidad pública o que incluso vincule a una entidad pública, pese a constituir título ejecutivo o título valor, es ejecutable en esta jurisdicción, criterio que lleva a concluir sin mayor discusión que las facturas, independiente si constituyen o no título valor, no son por regla general títulos ejecutivos ejecutables en esta jurisdicción, dada su naturaleza de títulos autónomos”[15]. Además, manifestó que “para la fecha de la presentación de la demanda y la sentencia especialmente, se había radicado y definido la competencia en esa jurisdicción y al juez laboral en particular”[16]. Por último, en relación con el Auto 389 de 2021, indicó que “este no definió su aplicación en [el] tiempo, [por lo que] corresponde aplicar la regla general que establece que las providencias de la Corte Constitucional tienen efectos a futuro”[17].

9. En sesión virtual del 28 de marzo de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 30 de marzo 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.[18].

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

11. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco de Antioquia en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23].

13. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado Veintitrés Laboral del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[24].

    (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco de Antioquia en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 7 y 8 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

14. En el Auto 389 de 2021[25], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

15. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[26] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[27]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[28], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[29].

16. Por lo demás, en el Auto 862 de 2021[30], la Corte Constitucional prescisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 es aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”.

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

17. En el Auto 1942 de 2023[31], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[32]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

18. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Reglas de transición

    En relación con el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    En relación con el agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial, no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA .

    En relación con los términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    En relación con la publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes.

    Se dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

19. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

    Demandas que estaban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de expedición del auto 389 de 2021 y/o (ii) que se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

    1. Los expedientes fueron remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    2. Los expedientes sean remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023. Y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

       Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    3. Los expedientes fueron inadmitidos o rechazados por incumplir con los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

    4. Los expedientes se encuentran en trámite al momento de la expedición Auto 1942 de 2023 y se encuentran en la etapa de estudio de admisibilidad.

       Demandas que no han sido presentadas y que:

    5. Los expedientes sean radicados hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

20. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

21. Ahora bien, las reglas de transición adoptadas en el Auto 1942 de 2023 son aplicables a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con el pago de recobros. Esto, porque el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía –FOSYGA– se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente ante la ADRES[33]. El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES[34] consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

22. Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiría dicha función. La solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial[35]. Asimismo, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[36]. Teniendo en cuenta que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud.

23. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por la Caja de Compensación Familiar Comfenalco de Antioquia en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, por cuanto la EPS pretende el reconocimiento y pago los recobros realizados por el Comité Técnico Científico; asunto que no está relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

24. Por lo demás, en relación con lo indicado por el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín mediante auto del 23 de agosto de 2022, la Sala reitera que conforme a lo dispuesto por el Auto 389 de 2021, la competencia para conocer de los conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, las reglas de transición indicadas (párr. 17 supra) serían aplicables al caso sub examine. En concreto, el asunto se podría enmarcar en la hipótesis descrita en el literal a) del párr. 18 supra. Esto, porque (i) la demanda se encontraba en trámite ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; (ii) por el cambio de precedente que introdujo el auto en mención la demanda fue remitida a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (iii) aunque no se ha adoptado una decisión de rechazo o inadmisión, el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín suscitó el conflicto de jurisdicciones sub examine, al indicar que no es competente para conocer del asunto.

25. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veinticinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2854, para lo de su competencia y para que comunique la presente determinación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,