Auto nº 2304/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El representante legal de la empresa Torres y Puentes S.A.S.,[1] a través de apoderado judicial, inició un proceso declarativo por incumplimiento y terminación unilateral de contrato de obra civil en contra del Consorcio de Vivienda de Interés Social para Sopetrán (en adelante, Consorcio VISS),[2] Alianza Fiduciaria S.A. y el municipio de Sopetrán, Antioquia, en el que pretende declarar: (i) el incumplimiento y terminación unilateral del contrato de obra civil por parte del Consorcio de VISS; y (ii) declarar la responsabilidad solidaria del municipio de Sopetrán, Antioquia y de la fiducia Alianza Fiduciaria, por la que debe pagar “las sumas de dinero a deudas, (sic) así como los intereses causados y la indemnización de perjuicios que se derivaron por el incumplimiento del contrato y la terminación unilateral del mismo (…).”[3]

2. De los hechos expuestos en la demanda, se extrae que la parte actora suscribió un contrato de obra civil y dos otrosíes con el Consorcio VISS, el cual tenía como objeto la construcción de la etapa dos del proyecto Ciudadela Victoria Real, en el municipio de Sopetrán, Antioquia. A su vez, la demandante afirma que el Consorcio VISS fue seleccionado por el municipio para el desarrollo del comentado proyecto inmobiliario, por lo que firmó un contrato de fiducia denominado Fideicomiso PAD – Ciudadela Victoria entre el Consorcio VISS y el ente territorial. Finalmente, menciona que la participación de la sociedad fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A. surgió en la selección de la empresa encargada de la realización de las obras, ya que elaboró la convocatoria pública del proyecto Ciudadela Victoria Real, en la que se escogió al Consorcio VISS para su realización. Bajo este escenario, la empresa Torres y P.S. afirmó que, en el desarrollo de la ejecución del contrato de obra civil y los dos otrosíes, el Consorcio VISS terminó unilateralmente el contrato en el que la obra “Torre Típica” tenía un avance del 77% de la totalidad de la obra y, además, incluyó a otro subcontratista para que continuara con la ejecución de la obra a cargo de la empresa Torres y Puentes S.A.S.[4]

3. Asignado el asunto al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, a través de Auto del 24 de octubre de 2022, este despacho judicial rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, y envió el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia. Refirió que el artículo 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos relativos a los contratos en los que haga parte una entidad pública. De otro lado, señaló que el artículo 141 ibidem determina que el medio de control de controversias contractuales es el idóneo para declarar la existencia o su nulidad o también puede solicitar su revisión, declarar su incumplimiento y condenar al responsable a la indemnización de los perjuicios. A su vez, afirmó que el presente asunto no está inmerso en los asuntos que no son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del artículo 105 ejusdem, por lo que afirmó que “al MUNICIPIO DE SOPETRÁN se le demanda en calidad de Responsable Solidario, por ser el beneficiario de la Obra de Construcción de VIS denominado CIUDADELA VICTORIA, este Despacho Judicial carece de Jurisdicción y Competencia para conocer del presente Litigio (…)”, en razón de la naturaleza jurídica del ente territorial.[5]

4. Repartido el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia, decidió provocar el conflicto negativo de jurisdicciones y envió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión suscitada. Estimó que el contrato de la controversia no está sometido al Estatuto General de Contratación Pública, dado que no interviene ningún organismo o servidor de los referidos en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, por lo que no es un contrato estatal bajo los términos del artículo 32 ibidem. Idea seguida, afirmó que en el Auto 113 de 2022 la Corte Constitucional conoció de un asunto similar en el que la demanda había sido presentada simultáneamente en contra de un particular y un ente territorial, y concluyó que el cumplimiento del contrato no recaía en el organismo público, por lo que no tenía aplicación la cláusula de competencia contenida en el artículo 104.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; la cual requiere que exista la intervención de una entidad estatal o un particular en ejercicio de funciones públicas para que su conocimiento sea de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De lo anterior, concluyó que “[d]e conformidad con la norma y la jurisprudencia citadas, no hay duda que la competencia en materia de procesos derivados de contratos suscritos entre particulares es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria a través de la justicia civil, pues la sola vinculación de una entidad pública que no ha participado en la controversia y de la cual tampoco existe una relación fáctica de reproche, no hace competente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo bajo la interpretación del artículo 104-2 del CPACA.”[6]

5. El 27 de abril de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[7] Posteriormente, en sesión virtual del 16 de agosto de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 18 de agosto siguiente.[8]

1. Competencia

   6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[10]

   8. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12]

      Existe una controversia entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la demanda presentada por la empresa Torres y Puentes S.A.S. en contra del Consorcio VISS, Alianza Fiduciaria S.A. y el municipio de Sopetrán, Antioquia (supra 1 y 2).

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13]

      Tanto el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, como el Tribunal Administrativo de Antioquia acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 3 y 4).

      C.A. objeto de decisión y metodología

   9. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia. En primer lugar, reiterará lo dicho por esta Sala en relación con el conocimiento de controversias contractuales asignadas a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

4. Sobre las controversias contractuales asignadas a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 348 de 2022

   10. En asuntos contractuales, esta Corporación ha señalado que, si el conflicto es suscitado entre sujetos de derecho privado, se dede dar aplicación del artículo 15 del Código General del Proceso y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, los cuales contienen las cláusulas generales y residuales de competencia propias de la Jurisdicción Ordinaria, cuya literalidad dispone que conocerá de los asuntos no asignados expresamente a otra jurisdicción.

   11. Por su parte, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indica que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Sumado a esto, el numeral 2º ibidem establece que esta jurisdicción tiene competencia para resolver sobre los conflictos relativos a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del estado.”

   12. Ahora bien, referente a lo que no es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia contractual, el artículo 105.1 ibidem reza que “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.”

   13. De lo anterior, se concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de controversias contractuales cuando: (i) El contrato en cuestión involucre a una entidad pública o a un particular que actúe en funciones propias del Estado; y (ii) no debe operar ninguna de las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como están contempladas en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

   14. Bajo este precepto, en el Auto 348 de 2022 la Corte Constitucional conoció de un asunto en el que el municipio de Medellín suscribió un convenio interadministrativo con la Empresa de Desarrollo Urbano (en adelante, EDU). Se advirtió que EDU comenzó una invitación abierta y, en consecuencia, suscribió un contrato de obra pública con la Empresa Cálculo y Construcciones S.A. Esto con el fin de efectuar los proyectos de construcción del programa de presupuesto de la ciudad de Medellín. La Empresa Cálculo y Construcciones S.A. subcontrató a la sociedad Tierras y Estructuras Duván S.A.S. para desarrollar una parte del contrato principal.

   15. Posteriormente, debido a alegados incumplimientos en la ejecución del contrato en mención, esta última sociedad presentó una demanda en contra de la Empresa Cálculo y Construcciones S.A., el municipio de Medellín, EDU y otros. Después de analizar las reglas de competencia y pronunciamientos del Consejo de Estado sobre controversias contractuales, esta Corporación determinó que “siendo diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista, de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular.” De lo anterior, concluyó que “la controversia no involucró un contrato estatal”, en la medida que este no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, aseveró que se trataba de un contrato celebrado entre particulares, por lo que era un asunto de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

   16. Asimismo, en el Auto 072 de 2023, la Corte Constitucional abordó un caso en el que la Sociedad Construcciones Hidráulicas y Civiles S.A.S. presentó una demanda contra el Consorcio Mota-Engil ‘ME’, y solidariamente en contra del Consorcio FFIE Alianza BBVA, y del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media - FFIE, cuenta especial del Ministerio de Educación Nacional, en la que pretendía declarar el incumplimiento de los compromisos y obligaciones contractuales del Consorcio Mota-Engil ‘ME’, teniendo que indemnizar los daños y perjuicios materiales causados y que, de manera solidaria, los otros accionados igualmente respondieran por los daños y perjuicios referidos. En la resolución del caso concreto, determinó que el vínculo jurídico objeto de la controversia contractual no tuvo intervención alguna de una entidad del Estado. Por un lado, la sociedad demandante tenía a cargo la construcción de la institución educativa Los Quindos, sede P.S., en el Departamento del Quindío y, por el otro, el consorcio demandado estaba a cargo de funciones de ejecución, administración, gestión y mantenimiento. Así las cosas, atribuyó la competencia del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, en aplicación de la regla de decisión contenida en el Auto 348 de 2022.

   17. Regla de decisión. Reiteración Auto 348 de 2022. “En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular.”

5. Caso concreto

   18. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, es la autoridad competente.

   19. El presente asunto trata sobre una demanda presentada por la empresa Torres y Puentes S.A.S en contra el Consorcio VISS, Alianza Fiduciaria S.A. y el municipio de Sopetrán, Antioquia, por medio de la cual pretende declarar el incumplimiento y terminación unilateral de un contrato de obra civil por parte del Consorcio de VISS, y la responsabilidad solidaria del municipio de Sopetrán, Antioquia, y de la fiducia Alianza Fiduciaria. Así las cosas, y de acuerdo a la información que reposa en la demanda, la entidad demandante es una sociedad privada que se encarga de la realización de obras de ingeniería civil y el consorcio demandado está integrado por las empresas privadas Constructora Giraldo Alzate y Desarrolladora Nacional de Proyectos S.A.S.[14]

   20. De esta manera, el vínculo jurídico objeto de la controversia contractual no tuvo intervención alguna de una entidad del Estado. Por un lado, la sociedad demandante tenía a cargo la construcción de una etapa del proyecto de vivienda de interés social denominado Ciudadela Victoria Real, conformado por total de 100 viviendas multifamiliares. Por otra, el consorcio demandado estaba a cargo de funciones como la promoción, gerencia integral, venta y construcción del proyecto de vivienda de interés social y prioritario.[15] Así las cosas, el contrato sobre el que se da la controversia no es un contrato estatal, pues fue suscrito entre particulares, por lo que su naturaleza es privada debido a las partes que lo suscribieron. Como se indicó en la parte considerativa de esta providencia, los subcontratos hacen surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el subcontratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros.

   21. Finalmente, es de anotar que en la demanda fueron llamados solidariamente la fiducia Alianza Fiduciaria S.A. y el municipio de Sopetrán, Antioquia. La Sala advierte que, en este caso, la jurisdicción ordinaria se activa con la presentación de una demanda en la que se alega una controversia contractual entre entidades privadas, por lo tanto, la posible responsabilidad solidaria de una entidad pública como lo es el municipio de Sopetrán, Antioquia, no libera a la Jurisdicción Ordinaria de pronunciarse sobre el fondo del asunto,[16] pues dicha solidaridad, al parecer, configurada por razón del presunto daño endilgado, no es suficiente para que el conocimiento del asunto le corresponda a los jueces administrativos.

   22. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sopetrán, Antioquia, para lo de su competencia, el cual, a su vez, deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,