Auto nº 2354/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. La Fundación Hospital Infantil Universitario de San José, mediante apoderado judicial, interpuso medio de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES), con el objetivo de que “sean resarcidos todos los perjuicios materiales, para obtener la reparación del daño antijurídico que se no[s] ha causado con el motivo de la liquidación de LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SALUD CONDOR S.A.”[1]

2. Para sustentar su pretensión, la demandante señaló que, como consecuencia de algunos problemas financieros, y luego de que la Superintendencia Nacional de Salud interviniera a la EPS Salud Condor S.A., esta autoridad administrativa, mediante Resolución No. 002743 del 7 de septiembre de 2012, adoptó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios de intervención forzosa para liquidar la EPS de referencia. En linea con lo anterior, la accionante indicó que el 31 de octubre de 2012, presentó acreencias ante la EPS en Liquidación que fueron reconocidas mediante la Resolución No. 037 del 12 de noviembre de 2016. No obstante, en Resolución No. 034 del 25 de febrero de 2015, la agente especial liquidadora declaró el desequilibrio financiero.[2]

3. Con todo, la demandante consideró que la Superintendencia Nacional de Salud “no debió esperar un tiempo tan amplio para decretar la liquidación de EPS SALUD CONDOR, puesto que el endeudamiento que se generó dentro del periodo de intervención […] causo un gravoso detrimento patrimonial a todos su acreedores”;[3] igualmente, que, en razón a declaratoria del desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa, la ADRES, y el Ministerio de Salud y Protección Social son solidariamente responsables de la acreencia reconocida por la EPS liquidada.[4]

4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá[5] que, en primera instancia, inadmitió el líbelo impetrado[6] y, luego de que fuera subsanado, en Auto del 16 de octubre de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó el reparto de las diligencias entre los juzgados civiles del circuito.[7] En su consideración, la demandante pretende atacar el proceso de liquidación de una EPS y que, dicho procedimiento corresponde a una facultad jurisdiccional propia de una autoridad administrativa -Superintendencia Nacional de Salud-. De ahí que, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) respecto de las excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[8]

5. Las diligencias fueron asignadas al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Bogotá[9] que, en Auto del 3 de agosto de 2020, con base en un aparente error de reparto, remitió el expediente de referencia, nuevamente, a la oficina de reparto para fuese enviado a los jueces civiles del circuito de Bogotá.[10]

6. El asunto fue repartido al Juzgado 48 Civil del Circuito de Bogotá[11] que, mediante Auto del 25 de noviembre de 2020, dispuso no asumir el conocimiento de este por carecer de jurisdicción, propuso el respectivo conflicto negativo y ordenó el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[12] Al respecto, indicó que el sub examine corresponde a una acción de reparación directa por un daño producido por la acción u omisión del Estado en el marco de la responsabilidad extracontractual, de manera que debe darse aplicación al numeral primero del artículo 104 del CPACA.[13]

7. El 4 de marzo de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el proceso de referencia al Juzgado 48 Civil del Circuito, en atención a que el trámite de definición de jurisdicción no es una competencia propia de dicha autoridad.[14] En ese sentido, el Juzgado en conflicto, mediante Auto del 7 de junio de 2023, remitió el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial para lo de su cargo.[15]

8. El 28 de junio de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá.[16] Posteriormente, en sesión virtual del 16 de agosto de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 18 de agosto siguiente.

1. Competencia

   9. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[17] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[18] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones.[19] Los cuales, a su turno se constatan de la siguiente forma.

   Presupuesto

   Constatación

   Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[20]

   El conflicto se generó entre dos autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, Juzgado 48 Civil del Circuito de Bogotá, como parte de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y; por otra parte, el Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá, como representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[21]

   En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende que se declare la responsabilidad de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, y la ADRES, por los aparentes perjuicios causados en el marco del proceso de liquidación de la EPS Salud Condor S.A.

   Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[22]

   En el presente asunto, observa la Sala que las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones sobre su falta de jurisdicción.

   Por un lado, el Juzgado 48 Civil del Circuito de Bogotá señaló que se trata de un proceso de responsabilidad extracontractual, por lo que debe darse aplicación al numeral primero del artículo 104 del CPACA.

   A su turno, el Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá indicó que, la presunta responsabilidad se desprende de una decisión tomada por una autoridad administrativa en el marco de sus funciones jurisdiccionales, por lo que es necesario aplicar la excepción de que trata el artículo 105 del CPACA.

3. Jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con hechos u omisiones, en el marco de procesos de liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud

   11. En el Auto 1696 de 2022, la Corte conoció de un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 19 Laboral del Circuito para conocer de una demanda en contra de Saludcoop EPS en liquidación, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. En esa oportunidad, las pretensiones de la demandante se relacionaron con los medios de control de nulidad y restablecimiento de derecho, y de reparación directa, y la Sala Plena encontró que, en efecto, la demanda pretendía la declaratoria de la nulidad de diferentes resoluciones proferidas por la agente liquidadora de SaludCoop y que, en ese sentido, esas decisiones constituyen verdaderos actos administrativos proferidos por un particular en ejercicio de funciones públicas transitorias. En consecuencia, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tipo de conflictos deben resolverse por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   12. Para llegar a la anterior conclusión, reiteró el Auto 343 de 2021, en el cual, la Corte recordó que las resoluciones expedidas por el agente liquidador son “verdaderos actos administrativos” al tratarse de funciones públicas transitorias.[23] De esta manera, la Corte determinó que un agente liquidador designado por la Superintendencia de Salud cumple funciones públicas transitorias, de conformidad con el numeral 1º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,[24] el cual es aplicable a los trámites administrativos de dicha superintendencia de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.[25] Además, el numeral 2º del mismo artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone que:

       “Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

   13. Así, la competencia para el conocimiento de dichos actos viene dada por el artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de los actos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

   14. Ahora bien, en el artículo 104 del CPACA, el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (énfasis añadido).  Asimismo, en el numeral primero del artículo mencionado, se precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

   15. En línea con lo anterior, y de acuerdo con el artículo 140 ejusdem, la acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo.

   16. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 104 y 140 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de la reparación de daños causados por hechos, omisiones, operaciones administrativas o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en los que estén involucradas entidades estatales o particulares que ejerzan función pública transitoria, en el marco de procesos de intervención y liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud.

4. Caso concreto

   17. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que, en el caso sometido a estudio, la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José, mediante apoderado judicial, está en cabeza del Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá.

   18. En primer lugar, la Sala advierte que la demanda, se dirige en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud, y la ADRES, por presuntos hechos y omisiones que generaron un daño antijurídico a la accionante, en el marco del proceso de liquidación forzosa administrativa de la EPS Condor S.A.

   19. En el anterior orden de ideas, la accionante señaló como presuntos hechos que generaron el daño los siguientes: (i) la Superintendencia Nacional de Salud no debió esperar ni otorgar un tiempo tan amplio para decretar la liquidación de la EPS en cuestión, puesto que el endeudamiento generado dentro del periodo de intervención, causó un detrimento patrimonial a sus acreedores; (ii) no se cancelaron las acreencias reconocidas por la agente liquidadora de la EPS; (iii) el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES habrían omitido tomar las medidas requeridas para mitigar las consecuencias del estado de insolvencia de la EPS Condor S.A.[26]

   20. En efecto, si bien la demandante reclama la responsabilidad de la Superintendencia Nacional de Salud y del Ministerio de Salud y Protección Social por no haber tomado medidas para mitigar las consecuencias de la insolvencia de la EPS involucrada, ciertamente, debe advertir la Sala que los hechos u omisiones concretos que se alegan por parte de la accionante corresponden a actos propios del agente liquidador designado en este caso, como la cancelación de las acreencias reconocidas. No obstante, se reitera que el líbelo no corresponde a un proceso ejecutivo por las acreencias reconocidas que, eventualmente, implicara aplicar la regla contenida en el Auto 358 de 2023, a fin de asignar la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.

   21. Con todo, la Sala ha dirimido conflictos de jurisdicción relacionados con acciones de nulidad y restablecimiento de derecho frente a verdaderos actos administrativos expedidos por agentes liquidadores en atención al cumplimiento de funciones públicas transitorias. No obstante, en esta oportunidad, la pretensión de responsabilidad estatal no se desprende de la expedición de actos administrativos ciertos, ni como señaló el Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá, que se pretenda atacar el proceso de liquidación forzosa administrativa; sino de una aparente omisión por parte de ciertas autoridades en sus funciones de inspección frente a actos concretos del agente liquidador, como no haber cancelado las acreencias que ya habían sido reconocidas.

   22. En efecto, sin perjuicio de la responsabilidad individual que se desprenda de las actuaciones de los agentes liquidadores en el cumplimiento de funciones públicas transitorias; la Superintendencia Nacional de Salud, en relación con los procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar, cuenta con competencias de inspección, vigilancia y control que se concretan en el seguimiento de los asuntos relacionados con la garantía en la prestación de los servicios de salud prestados desde la toma hasta el traslado efectivo de los afiliados y el cumplimiento de los lineamientos procedimentales que regulan la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar, el cual se realiza de acuerdo a los parámetros del numeral 2 del artículo 296 Decreto Ley 663 de 1993[27] para evaluar las acciones y eficacia del agente liquidador. En igual sentido, en atención al procedimiento fijado en la Resolución 547 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social,[28] la ADRES debe concurrir al proceso y hacerse parte en este, en atención al carácter concursal y universal que tiene la liquidación.

   23. En síntesis, y en atención a las funciones propias de las entidades demandadas dentro del sub examine, en el marco de los procesos de liquidación forzosa administrativa, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del medio de control de reparación directa impetrado por la Fundación Hospital Infantil Universitario de San José

   24. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala dirimirá el presente conflicto y ordenará remitir el expediente al Juzgado 34 Administrativo Oral de Bogotá para que proceda conforme su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución