Auto nº 2640/23 de Corte Constitucional, 25 de Octubre de 2023

1. La causa jurisdiccional. El 19 julio de 2016, la Empresa Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, la demandante o Sanitas EPS), interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que fuera condenada al pago de 178 solicitudes de recobro por servicios no incluidos en el POS (hoy PBS) y, en consecuencia, de los gastos administrativos y de los intereses moratorios, entre otras. De acuerdo con la demandante, el litigio tiene el propósito de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que ha asumido “para efectos de cubrir la prestación de servicios de salud que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante POS) a diferentes usuarios y por ende, en la Unidad de Pago por Capitación (UPC), los cuales inicialmente fueron reclamados por E.P.S. SANITAS S.A. a la parte demandada a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados en forma infundada”[1].

2. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El conocimiento del proceso correspondió, por reparto, al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial tramitó el proceso y en audiencia del 24 de septiembre de 2019 condenó a la ADRES y ordenó remitir el asunto en grado jurisdiccional de consulta al Tribunal Superior de Bogotá (en adelante, el Tribunal). Mediante auto del 12 de diciembre de 2019, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal (i) declaró de oficio la falta de jurisdicción, (ii) declaró la nulidad de lo actuado y (iii) ordenó al Juzgado Séptimo Laboral “remitir las presentes diligencias a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá – reparto, para lo de su competencia”[2]. Argumentó que, en la sentencia APL1531-2018 del 12 de abril de 2018 la Corte Suprema de Justicia concluyó que “el asunto que hoy convoca la atención de la Sala no correspondía a la jurisdicción ordinaria (…), por cuanto la controversia debía zanjarse en el marco de la competencia asignada a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Lo anterior, en atención a que “la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, por parte del FOSYGA hoy ADRES constituye un acto administrativo de carácter particular, de modo que la controversia debe esclarecerse en dicha jurisdicción conforme lo prevé el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 11 de la Ley 1608 de 2013”[3].

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio del auto del 19 de febrero de 2020, el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá (i) declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, (ii) propuso el conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el asunto a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Explicó que en asuntos sustancialmente iguales al presente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4] remitió el conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral, por considerar que la cuestión se refiere a una controversia relativa al Sistema de Seguridad Social Integral, que según el Código de Procedimiento Laboral le compete a dicha jurisdicción[5]. De igual forma, señaló que la competencia de estos asuntos es atribuida a la jurisdicción ordinaria de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 del Código General del Proceso.

4. Reparto del asunto. El 11 de octubre de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 14 de octubre 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[6].

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por Sanitas EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En tercer lugar, reiterará las reglas de transición establecidas ante la variación de la regla de competencia para conocer de los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[8]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [9].

   Objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[10].

   Normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[11].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

   (i) Satisface el presupuesto subjetivo porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado 63 Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].

   (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

   (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 862 de 2021

9. En el Auto 389 de 2021[13], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

   El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

10. Como fundamento, la Sala consideró que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[14] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[15]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[16], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[17].

11. Por lo demás, en el Auto 862 de 2021[18], la Corte Constitucional precisó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 podría ser aplicable a los asuntos de recobros que van dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque “si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio”.

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

12. En el Auto 1942 de 2023[19], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció acerca de las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[20]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias sobre el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones sobre los mismos asuntos, aunque la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

13. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Auto 1942 de 2023

    Aspecto

    Regla de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (como ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA.

    Términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un mes.

    La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

14. Adicionalmente, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

   1. Fueron enviadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y esta adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

   2. Fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023, y aquella debe adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

   3. Fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

   4. Estaban en trámite para el momento de expedición del Auto 1942 de 2023 y están en etapa de estudio de admisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

15. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

16. Por último, es pertinente destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

17. Ahora bien, las reglas de transición adoptadas en el Auto 1942 de 2023 serían aplicables a los asuntos de recobros dirigidos en contra del Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque el proceso administrativo que se adelantaba ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) se puede equiparar al que se adelanta actualmente ante la ADRES. El Auto 1942 de 2023 precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES[21] consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma entidad. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

18. Al verificar el procedimiento de recobros que se adelantaba antes de que la ADRES asumiera dicha función, se encuentra que la solicitud de recobro ante el FOSYGA debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. El Ministerio de la Protección Social o la entidad que se definía para tal efecto, adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada por el Ministerio de la Protección Social podía ser objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación, para que confirmara o modificara su decisión inicial[22]. Asimismo, se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[23].

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Sanitas EPS en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por el demandado. En efecto, (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 178 solicitudes de recobro y (ii) cuestiona las decisiones del Ministerio de Salud y Protección Social, por medio de las cuales negó el pago de tales solicitudes, en el marco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

20. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1936 para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,