Auto nº 2427/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con la declaración de responsabilidad del Ministerio de Salud y Protección Social, por los perjuicios causados ante la negativa de reconocer y pagar solicitudes de recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS), presentadas por Empresas Promotoras de Salud (EPS). A continuación, se resumen los hechos que fundamentan cada uno de los expedientes de la referencia.

No. CJU

Asunto

2776

El 29 de mayo de 2014, la EPS Sanitas S.A. formuló demanda contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social a través del medio de control de reparación directa. Lo anterior, con el fin de que se declare la responsabilidad de la demandada por los perjuicios causados a la accionante, con ocasión de la falta de reconocimiento y pago de 45 solicitudes de recobro por concepto del suministro o provisión de los servicios provistos a usuarios que no son costeados por las Unidades de Pago por Capitación (en adelante UPC). En consecuencia, solicitó que se condene a la demandada a pagar los perjuicios materiales causados, así como la correspondiente indexación monetaria y las costas y agencias en derecho ocasionadas.[2]

Autoridades en conflicto

En un primer momento, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 36 Administrativo del Circuito de Bogotá. No obstante, en atención a lo dispuesto por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Bogotá, el expediente fue reasignado al Juzgado 19 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá que, en Auto del 13 de agosto de 2014, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Como fundamento de su decisión, señaló que el Consejo Superior de la Judicatura- Sala Jurisdiccional Disciplinaria, al adelantar el estudio de un caso similar, determinó que los litigios relacionados con recobros debe conocerlos la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en tanto el tema de discusión en la demanda es el Sistema de Seguridad Social Integral.[3]

En Auto del 17 de agosto de 2022, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, suscitó el conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el proceso a la Corte Constitucional. Esto, en tanto consideró que, como el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, que modificó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, dispuso que la Corte Constitucional conocería de los conflictos de competencia entre jurisdicciones y que, en uso de su función, esta Corporación varió la regla de decisión desarrollada por el Consejo Superior de la Judicatura en Auto 389 de 2021, y dispuso que el conocimiento de los asuntos relacionados con recobros de servicios y tecnologías no incluidos en el POS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, resaltó que, en el caso en concreto, el asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues se trata de una reclamación de facturas de cobro, proferidas en el marco de un verdadero procedimiento administrativo que se enmarca dentro de lo dispuesto por el primer inciso del artículo 104 del CPACA.[4]

No. CJU

Asunto

3418

El 6 de junio de 2014, la EPS Sanitas S.A. presentó medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Salud, en la que pretende que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a la entidad por los perjuicios materiales causados a la Empresa Promotora de Salud Sanitas S.A. – EPS Sanitas y a Colsanitas, con ocasión de la falta de reconocimiento y pago de los 45 recobros objeto de esta demanda, por concepto del suministro o provisión de los servicios insumos, medicamentos y/o procedimientos no incluidos en el POS, y, por consiguiente, no costeados por las UPC, los cuales fueron efectivamente suministrados y cubiertos en su momento por EPS Sanitas a favor de afiliados y beneficiarios suyos y cuyos respectivos recobros fueron glosados. Dentro de los hechos de la demanda, la EPS afirma que esta cobertura fue asumida con recursos propios de la demandante en cumplimiento de fallos de tutela y autorizaciones emitidas por el Comité Técnico Científico.[5]

Autoridades en conflicto

Inicialmente, el asunto fue repartido al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. El 24 de septiembre de 2014, se le asignó el asunto al Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá. A través de Auto del 5 de noviembre de 2021, ese despacho judicial rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Refirió que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de cobros de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el POS son actos administrativos, de carácter particular y concreto. Por tanto, las controversias que de ellos se deriven son un asunto de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con la regla fijada en el artículo 104 del CPACA. Finalmente, señaló que esta teoría ha sido manejada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en providencias con referencia APL2642-2017 y APL1531-2018, en las que afirmó que la regla de competencia del artículo 2.4 del CPTSS no envuelven contratos relacionados con actividades civiles y comerciales de las entidades administradoras o prestadoras de salud.[6]

En Auto del 6 de diciembre de 2022, el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Primera resolvió no asumir el conocimiento del asunto, declarar la falta de competencia, promover conflicto negativo de jurisdicciones y remitir el asunto a la Corte Constitucional. Afirmó que la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura le asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Advirtió que esa postura estaba vigente al momento de la presentación de la demanda. Por lo tanto, en su criterio, el asunto no se decanta por la interpretación actual que le ha dado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre otros, en el Auto 389 de 2021, el cual refiere que los recobros son trámites administrativos, motivo por el cual debe aplicarse el artículo 104 del CPACA. De otro lado, comentó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que el principio de la perpetuatio jurisdictionis se debe mantener ante el cambio jurisprudencial, por lo que citó la Sentencia del 25 de julio de 2019 con radicación número 50001230000020042051601(41023) del órgano de cierre de lo contencioso administrativo y advirtió que, adelantar el proceso ante los jueces administrativos podría conllevar el rechazo del caso, pues la demanda fue presentada siete años atrás, excediendo el tiempo de presentación del CPACA.[7]

Cuadro No. 1

A. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia

2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a) y v)), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática, esta Corporación ha decidido acumularlos.

   B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[8]

4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

   Presupuesto

   Contenido

   Constatación

   Subjetivo

   La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9]

   El conflicto se suscitó entre autoridades de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otras pertenecientes a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto)

   Objetivo

   Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10]

   La controversia entre las autoridades judiciales versa sobre a cuál jurisdicción le corresponde conocer las demandas que pretenden declarar la responsabilidad de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) y/o la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, por los perjuicios causados ante la negativa de reconocer y pagar solicitudes de recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS. (supra 1 – Cuadro 1 – Asunto)

   Normativo

   Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11]

   Las diferentes autoridades judiciales inmersas en el conflicto entre jurisdicciones acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto)

   Cuadro No. 2

   C. La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS (hoy PBS). Reiteración de jurisprudencia Auto 389 de 2021 y 862 de 2021

5. En el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS).

6. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer del proceso adelantado por Sanitas EPS en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla:

   “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

   Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[12]

7. Para llegar a tal conclusión, la Corte Constitucional señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el antiguo POS (hoy PBS) y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud, su resolución corresponde a los jueces administrativos con fundamento en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo, y (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos, configurándose en una decisión administrativa. De lo anterior, se extrae que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer las controversias judiciales referidas, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 del CPACA.[13] Lo anterior, por cuanto en estos litigios una EPS cuestiona actos administrativos proferidos por la ADRES.

8. En este punto, cabe precisar que el precedente del Auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de Salud y Protección Social[14] y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016; (ii) le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA; y (iii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES[15] se puede equiparar en gran medida al que se adelanta actualmente[16].

9. Sobre este último asunto, a manera de ejemplo, la Sala destaca que el Auto 389 de 2021 precisó que el procedimiento especial seguido ante esta última entidad consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la entidad asumiera dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias[17]), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante sobre su resultado. La comunicación del resultado de la auditoría efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante. De tal forma, la Corte evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006[18]. Dado que aún no existía la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga, lo que no obsta para que se pueda reiterar en estos casos metodología y la regla del Auto 389 de 2021.

10. Ahora bien, en el Auto 862 de 2021 esta Corporación conoció de una demanda ordinaria laboral de la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud -Emssanar E.S.S. – en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social, por medio de la cual se pretendía obtener el pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS (hoy PBS). En esa ocasión, esta Sala señaló que

    “en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia propuesto, por las razones que seguidamente se sintetizan:

    (i) Porque según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.

    (ii) Porque de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES.

    (iii) Porque la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3 de la referida normativa[26] se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5 del Decreto 4107 de 2011[27], para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.”

11. En ese sentido, la regla de competencia establecida en el Auto 389 de 2021 es aplicable directamente a los casos de recobro judicial dirigido contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, a pesar de que el asunto no impugne una decisión administrativa de la ADRES de manera directa, se debe considerar que esta entidad está vinculada al Ministerio de Salud y ha asumido la responsabilidad de defender los casos judiciales que antes eran responsabilidad de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social. Además, la ADRES ha heredado todos los derechos y obligaciones de dicha dirección, lo que significa que ahora está encargada de gestionar los recobros presentados ante el Ministerio. En ese sentido, está llamada a responder por los cuestionamientos que se realicen a las decisiones adoptadas en los actos administrativos que expidió el Ministerio de Salud en dicha materia.

    D.R. de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales. Reiteración de jurisprudencia Auto 1942 de 2023

12. En Auto 1942 de 2023, la Corte Constitucional estableció las reglas de transición frente al cambio de jurisprudencia que se generó con el Auto 389 de 2021 en lo relativo a los asuntos de recobros judiciales en contra del Estado, por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS, con la finalidad de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos. Especialmente, en lo que respecta a la efectividad de sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la justicia, así como a las garantías de confianza legítima, de seguridad jurídica y de la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que podrían resultar afectados con la eventual inadmisión o rechazo de la demanda derivados del incumplimiento de los presupuestos de procedencia y del término de caducidad o con la expedición de decisiones inhibitorias.[19]

13. Para tal efecto, consideró necesario establecer algunas reglas de transición que rijan en el siguiente universo de casos:

    “(a) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

    “(b) Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

    “(c) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el accionante.

    (d) Se formularon ante la jurisdicción contencioso administrativa con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trámite al momento de la expedición de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, (…).

    (e) Se inicien hasta seis (6) meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrá en la parte resolutiva.”[20]

14. Frente a cada uno de estos casos, determinó:

    14.1. Sobre la posibilidad de presentar nuevamente la demanda en los eventos en los que exista decisión de inadmisión o rechazo (literales a y c). Al respecto, se hizo referencia a las situaciones en las cuales una demanda ha sido objeto de inadmisión o rechazo por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta decisión puede deberse al incumplimiento de requisitos procedimentales, como el agotamiento de recursos obligatorios o la conciliación extrajudicial, así como por el vencimiento del plazo legalmente establecido (caducidad). En caso de que una decisión definitiva haya sido proferida en relación con estas demandas, existe la opción de volver a presentarlas en línea con lo previsto en el previo literal e. Esto implica que la presentación puede realizarse dentro de los 6 meses posteriores a la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura, como se indicará en la parte resolutiva de la decisión. En situaciones en las que las demandas hayan sido únicamente inadmitidas, los jueces encargados de revisarlas deben considerar las pautas que se detallan en las reglas de decisión.[21]

    14.2. Respecto de la necesidad de los jueces de valorar en los casos c y d si el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad y/o el presupuesto procesal de la caducidad se ajusta a las consideraciones de la presente providencia. En los literales c y d se determinó que el juez a cargo debe tener en cuenta si el incumplimiento esgrimido por la parte demandante, se origina en la confianza legítima que los demandantes podrían haber tenido en el cumplimiento del precedente que dirigía el caso hacia la jurisdicción ordinaria laboral. Esta limitación se establece para asegurar que no sean beneficiarios de las disposiciones de transición, que se determinaron en las reglas de decisión, aquellas entidades promotoras de salud que no cumplan con los requisitos procedimentales o el plazo de caducidad por razones que no estén relacionadas con el cambio de precedente introducido por el Auto 389 de 2021.[22]

    14.3. Sobre la adopción de medidas definitivas que desconozcan arbitrariamente las reglas de transición. Siguiendo el conjunto de casos establecido por esta Corporación, la autoridad judicial encargada de atender un asunto que se encuadre dentro de esta categoría de casos, deberá abstenerse de tomar una decisión definitiva que pase por alto las disposiciones de transición, en particular en relación a los casos identificados como b y d, donde la resolución de admisión o rechazo está aún pendiente.[23]

    14.4. Respecto a la diligencia de los jueces en la remisión de los casos identificados en el literal b. Los jueces laborales que tengan a su cargo los casos contenidos en el literal b del universo de casos, deberán remitir los expedientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en un plazo de 6 meses, para asegurar los derechos de las partes y el cumplimiento de la transición, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 29 y 229 de la Constitución,[24] y 9º y 12 de la Ley 270 de 1996.[25] Se advirtió que, en cualquier situación, las EPS no perderán los beneficios de la transición debido a la demora en la remisión judicial, ya que esto no debe afectar su acceso a la justicia. Finalmente, se señaló que la transición depende de la fecha de presentación de la demanda, así: (a) los casos a se relacionan con la expedición del Auto 389 de 2021; (b) los casos b atienden el mismo momento, así como la fecha de expedición del Auto 1942 de 2023; (c) los casos c incluyen demandas posteriores al Auto 389 inadmitidas o rechazadas hasta la expedición del Auto 1942 de 2023; (d) los casos d se refieren a las demandas que se formularon con posterioridad al Auto 389 y que se encuentran actualmente en trámite; y (e) los casos e son procesos iniciados hasta 6 meses después de la certificación que realice el Consejo Superior de la Judicatura.[26]

    14.5. Frente al medio de control elegido por la parte accionante. La Sala destacó que, recientemente, el Consejo de Estado emitió una sentencia de unificación el 20 de abril de 2023, en la cual estableció que la vía adecuada para buscar la responsabilidad por los daños derivados de las acciones del FOSYGA (ahora ADRES), en relación con las solicitudes de recobro por servicios de salud no comprendidos en el POS, es a través del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, es relevante señalar que en la práctica, debido a la elección que tiene la parte demandante para seleccionar el medio de control que consideren apropiado, las EPS pudieron haber optado tanto por el medio de reparación directa como por el de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, la Corte subrayó que las reglas de transición serán aplicables, en lo pertinente, al medio de control seleccionado por la parte demandante, ya sea la reparación directa o la nulidad y restablecimiento del derecho. Posteriormente, será el juez administrativo quien, tras admitir la demanda, determinará el proceso correspondiente conforme al artículo 171 de la Ley 1437 de 2011.[27]

15. Finalmente, el Auto 1942 de 2023 estructuró el siguiente esquema de reglas para el universo de casos, a saber:

    Requisito procedimental

    R. de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

    El recurso de apelación -único obligatorio de ser presentado en vía administrativa- no opera para el trámite de recobros que se adelante ante la ADRES, por lo que la Sala Plena determina que, siguiendo el numeral 2 del artículo 161 del CPACA, el requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad

    La Sala Plena determinó que la medida que garantiza de mejor manera el acceso a la administración de justicia consiste en la flexibilización del cumplimiento del presente requisito de procedibilidad, por lo que no será exigible para el universo de casos

    Contabilización de términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deben contabilizar en cada caso el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Medidas de publicidad

    Las reglas de transición adoptadas estarán en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes para garantizar que tenga la mayor difusión posible. Igualmente, se dispondrá a la Secretaría General que comunique la providencia a las EPS que actualmente se encuentran activas, así como a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas. La contabilización de los plazos establecidos en el universo de casos empezará a correr a partir de la fecha de des fijación certificada por el Consejo Superior de la Judicatura.

    Cuadro No. 3

    R. de decisión. Reiteración Auto 389 de 2021:

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    “Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

    E. Caso concreto

16. Las controversias remitidas a la Corte Constitucional suponen hechos similares que dan lugar a una problemática común; esto es que, respecto de las demandas presentadas por las EPS contra el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para declarar la responsabilidad en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, por los perjuicios causados ante la negativa de reconocer y pagar solicitudes de recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en POS (hoy PBS).

17. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021,[28] aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el artículo 104 del CPACA y el Auto 389 de 2021. Lo anterior, dado que esta circunstancia no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, en donde se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso,[29] sino con la financiación de estos.

18. De otro lado, dado que los asuntos acumulados en el presente Auto tienen relación con lo dispuesto por esta Corporación en el Auto 389 de 2021, es probable que el juez de conocimiento deba remitirse a las reglas transicionales desarrolladas por esta Corporación en el Auto 1942 de 2023 sobre: (i) el agotamiento de los recursos administrativos obligatorios como requisito de procedibilidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad producto; y (iii) la contabilización de términos de caducidad del medio de control del cambio jurisprudencial incorporado en el Auto 389 de 2021. Lo anterior, en aras de garantizar los derechos del debido proceso, de acción y de acceso a la justicia, así como las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; en favor de los demandantes.

19. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-2776 al Juzgado 19 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y el expediente CJU-3418 al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,