Auto nº 2465/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 2 de marzo de 2012, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante E.P.S Sanitas S.A.) presentó medio de control de “reparación directa” en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005[2]. Pretendió que el juez declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsables a las demandadas por el reconocimiento y pago de los dineros por concepto de la cobertura y la realización de procedimientos médicos denominados de “Mapeo y Ablación”, entre julio de 2008 y noviembre de 2010.

2. Señaló que los servicios médicos prestados no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, en la actualidad Plan de Beneficios en Salud (PBS) y, por ende, no fueron costeados ni cubiertos por las unidades de pago por capitación (UPC). Expuso que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce a cada afiliado y beneficiario un valor económico a cargo de la subcuenta de compensación Fosyga[3], dinero que no fue reconocido a la entidad promotora de salud. Adicionalmente, solicitó el pago de los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS no financiadas por UPC, con los intereses legales correspondientes.

3. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El proceso se repartió al Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Tercera. Esa autoridad judicial, en providencia del 10 de abril de 2012, admitió la demanda y ordenó proseguir con el trámite judicial correspondiente. Sin embargo, en auto del 8 de julio de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó el conocimiento del asunto por carecer de competencia[4]. Explicó que, de acuerdo con la decisión del 30 de octubre de 2013 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, estas controversias eran de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, debido a que el conflicto se suscita entre una entidad prestadora de los servicios de salud de carácter privada y una entidad pública, lo que enmarca el caso en las hipótesis dispuestas por el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. En consecuencia, involucra un problema referente al sistema de seguridad social integral, respecto del cual no interesa la naturaleza de la relación jurídica ni de los actos jurídicos que se controvierten.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El proceso correspondió al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá. Esa autoridad, luego de admitir la demanda[5] y dar curso al proceso, en auto del 30 de octubre de 2017, aceptó como sucesor procesal de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social a la Administradora del Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -Adres -, lo anterior en atención a la petición elevada por esta entidad el día 19 de octubre de 2017 y de acuerdo con el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 en concordancia con el artículo 70 del C.G.P.[6] Posteriormente, el 5 de octubre de 2022 el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá dictó sentencia condenando a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES- a reconocer y pagar la suma de $10.586.632 por concepto de recobros por servicios, tecnologías y procedimientos médicos no financiados por la UPC, según las facturas No. 45147606 y 45424854. En contra de la sentencia de primera instancia, las partes presentaron recurso de apelación.

5. El expediente se remitió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L. que, en providencia del 1º de marzo de 2023, declaró la nulidad de todo lo actuado. Argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral carecía de jurisdicción para resolver el asunto. Explicó que el artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso, no le resultaba aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas que se susciten entre las EPS y la ADRES. Precisó que este tipo de asuntos no corresponden a litigios que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de servicios de la seguridad social, puesto que se trata de controversias asociadas a la financiación de un servicio ya prestado. En consecuencia, propuso conflicto negativo de jurisdicción en contra del Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Tercera y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para resolver el conflicto.

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas contenidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. En cuanto (i) al presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la otra a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y ambas niegan su competencia para resolver el caso. En relación con el (ii) presupuesto objetivo, existe un proceso en curso que pretende el reconocimiento y pago de recobros relacionados con los servicios de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud, el cual no ha tenido una decisión judicial definitiva, dada las declaraciones de nulidad surtidas en dos oportunidades por parte de las autoridades judiciales que han conocido el asunto. En cuanto (iii) al presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para denegar su competencia. El juez de lo contencioso administrativo expuso que la presente controversia es referente al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, por lo que les corresponde a los jueces ordinarios laborales su conocimiento. En cambio, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá consideró que la norma jurídica ejusdem no era aplicable a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS y por las devoluciones o glosas a las facturas que se susciten entre las EPS y la ADRES.

7. Reiteración del Auto 389 de 2021[7]. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el auto en mención, la Corte Constitucional conoció de la primera colisión interjurisdicional respecto de una reclamación judicial de solicitudes de recobro por parte de una E.P.S. al Ministerio de Salud y Protección Social y al Fosyga. En esta decisión la Sala concluyó que la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

8. Esta conclusión la fundamentó en que el procedimiento del recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que lo que en el fondo se pretende es recuperar los recursos económicos por servicios ya prestados. Además, expuso que, en las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS, por regla general, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos a los que se refiere el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001.

9. La Corte Constitucional manifestó que el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. Dentro de aquel, es posible además considerar que dicha entidad expide actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación. Por lo tanto, advirtió que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, era necesario acudir a la cláusula consagrada en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

10. En consecuencia, esta Corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció como regla de decisión que “[e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

11. El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2011 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra de Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias[8] encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS[9]. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, que creó la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, como una Entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente, encargada de administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (FONSAET), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

12. Además, siguiendo el contenido dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido, por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013[10], guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016[11] y 1885 de 2018[12], para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resulta aplica las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021.

13. Reiteración del Auto 1942 de 2023[13]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso, en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó la Sala un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia respecto de la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de transición fijadas:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Demandas a las que se aplican las reglas de transición[14]:

    Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:

    (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    Reglas de transición a aplicar[15]:

1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

2. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Tercera es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104. 1 de la Ley 1437 de 2011 y con la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.

15. En efecto, las controversias en casos en que una EPS demanda a la ADRES con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud, hoy Plan de Beneficios en Salud, serán de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, porque a través del trámite de recobro se (i) cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud sino con su financiación, para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y una EPS.

16. Si bien, inicialmente, el proceso se interpuso contra el Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social y del Consorcio Fidufosyga 2005, resulta pertinente señalar que durante su trámite judicial se aceptó como sucesor procesal de la Nación a la ADRES, en atención a la petición elevada por esta entidad el día 19 de octubre de 2017 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 1429 de 2016 en concordancia con el artículo 70 del C.G.P. En consecuencia, el hecho de que la demanda se hubiere dirigido al inicio contra el Ministerio de Salud y Protección Social no impide que al dirimir el conflicto de jurisdicción se aplique la regla del Auto 389 de 2021, en tanto en el curso del proceso la ADRES asumió la disputa formulada por el actor.

17. Asimismo, con la expedición de la Ley 1753 de 2015 fue creada la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) - ADRES, por lo que para el momento de la interposición de la presente demanda (2 de marzo de 2012), la ADRES no se había creado. No obstante, los Autos 389 de 2021 y el Auto 1942 de 2023 son aplicables al presente asunto, bajo el entendido que se refieren a recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). De igual modo, el artículo 27 del Decreto 1429 de 2016 indicó que los derechos y obligaciones adquiridas por FOSYGA se entienden transferidos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES.

18. En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la presente demanda, ya que en ella se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión de Bogotá, Sección Tercera, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

19. Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque una EPS cuestiona el procedimiento administrativo de recobro realizado por FOSYGA, hoy ADRES.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,