Auto nº 2597/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 18 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4164 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2597 DE 2023
Expediente: CJU-4164
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda
Magistrado ponente: J.E.I. Najar
Bogotá D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 16 de agosto de 2017,[1] por medio de apoderada judicial, cincuenta y dos mujeres,[2] quienes afirmaron estar vinculadas al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) como madres comunitarias, interpusieron un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo S-2016-355668-0101 de 21 de julio de 2016,[3] el cual negó las reclamaciones presentadas por las accionantes para el reconocimiento y pago de sus derechos laborales ante el ICBF.[4] En concreto, sus pretensiones fueron: (i) anular el acto administrativo referido por ser violatorio de los derechos fundamentales de las Madres Comunitarias demandantes, al trabajo en condiciones dignas y justas, prevalencia del derecho sustancial y de los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, progresividad, remuneración mínima vital y móvil, irrenunciabilidad, favorabilidad, igualdad y no discriminación, etc.;[5] (ii) condenar a la entidad al reconocimiento de sus verdaderos y reales vínculos laborales de servidoras públicas adscritas a esa entidad cuando iniciaron su labor y hasta cuando permanezcan o permanecieron en su ejercicio como tales, según los casos particulares ( );[6] y (iii) ordenar al ICBF el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, una indemnización por los daños causados, los intereses bancarios a la tasa real más alta del mercado por los valores reconocidos en la sentencia, y las costas procesales, a cada una de las demandantes.
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Inicialmente, el proceso le correspondió por reparto al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual adelantó algunas actuaciones relacionadas con la admisión de la demanda.[7] Mediante Auto del 27 de febrero de 2020, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, declaró la falta de competencia para conocer el asunto, bajo el fundamento que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011,[8] la controversia no le correspondía conocerla a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Señaló que, conforme al Decreto 289 de 2014 y a la Sentencia SU-079 de 2018, la vinculación entre las madres comunitarias y el ICBF estaba regida a través de un contrato laboral regulado por el Código Sustantivo del Trabajo. De ahí concluyó que este trámite es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, y ordenó hacer la remisión correspondiente del expediente.
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Se asignó el trámite al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.[9] Por medio de Auto del 23 de abril de 2021, la autoridad judicial ordenó a los demandantes adecuar la totalidad de la demanda. En cumplimiento, la apoderada realizó los ajustes a la demanda para conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, y esta vez integró únicamente a nueve de los cincuenta y dos demandantes iniciales. Mediante Auto del 30 de junio de 2021, señaló que la demanda carecía de datos y elementos importantes para su admisión y trámite, por lo cual ordenó a la apoderada allegar los documentos requeridos con nuevo escrito de demanda para subsanación.[10] La apoderada remitió el escrito de subsanación el 9 de julio de 2021.[11] Luego, el 24 de septiembre de 2021, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda, al considerar que las falencias advertidas no se subsanaron en su totalidad, de conformidad con lo previsto en el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por integración normativa del artículo 145 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social.[12]
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La apoderada judicial interpuso recurso de apelación contra el Auto del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá,[13] el cual fue concedido en el efecto suspensivo para conocimiento del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, S.L..[14] Mediante Auto del 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Superior declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del Auto del 30 de junio de 2021,[15] con el fin de que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá provocara un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Al respecto explicó que, mediante Auto 492 de 2021, la Corte Constitucional señaló que cuando se discute la existencia o el reconocimiento de un vínculo laboral y el consecuente pago de acreencias laborales, es necesario determinar si el contrato que unió al demandante con la entidad pública tiene una naturaleza distinta al que se suscribió y es de tipo laboral, labor que sólo puede adelantar el juez de lo contencioso administrativo.[16]
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A través de Auto del 21 de febrero de 2023,[17] el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá declaró la falta de competencia y promovió ante la Corte Constitucional un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Para justificar su decisión, indicó que el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las controversias que involucran a los empleados públicos le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Además, reiteró lo dicho por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, S.L.. Como consecuencia de ello, planteó el conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el caso a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia.
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El conflicto fue remitido a la Corte Constitucional el 16 de mayo de 2023.[18] El 4 de septiembre de 2023 el expediente fue repartido al despacho del Magistrado J.E.I.. El 8 de septiembre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió al despacho encargado el expediente para su conocimiento.[19]
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CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL[20]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[21] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[22]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[23]
El conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda) y, otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá).
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[24]
La controversia entre las autoridades judiciales versa sobre a cuál jurisdicción le corresponde conocer sobre la declaración de existencia de un vínculo laboral entre una entidad del Estado y unas madres comunitarias presuntamente vinculadas al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[25]
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. Por un lado, el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, fundamentó su decisión en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el Decreto 289 de 2014 y la Sentencia SU-079 de 2018 de la Corte Constitucional.
Por su parte, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su postura de acuerdo con el numeral 2 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo, y reiteró lo sustentado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, S.L., referente al Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional. En ese sentido, señaló que el numeral 2 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que las controversias que involucran a los empleados públicos le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las personas vinculadas al ICBF como madres comunitarias. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
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La competencia para conocer los asuntos relacionados con los conflictos laborales de las madres comunitarias y el ICBF conforme a las pretensiones de la acción judicial. Reiteración del Auto 054 de 2022
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En el Auto 054 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se solicitó (i) la declaración de existencia de un vínculo laboral entre la demandante y el ICBF por el desempeño como madre comunitaria y (ii) el pago de los emolumentos correspondientes al tiempo que había desempeñado la función.
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En dicha oportunidad, la Corte recordó que, en los conflictos laborales de servidores públicos, la competencia de los jueces se resume con el siguiente cuadro:[26]
Jurisdicción competente
Controversia
Condición
Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social
Controversias laborales (numerales 1º y 5º artículo 2 de la Ley 712 de 2001)
Trabajador oficial
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Controversias laborales (numeral 4º artículo 4 de la Ley 1437 de 2011)
Empleado público o miembro de corporación pública
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En lo relativo al análisis del caso concreto, advirtió que, en el marco de la resolución de un conflicto de jurisdicciones, no le correspondía definir la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias al ICBF, por cuanto ello corresponde a una competencia del juez natural del proceso. En ese sentido, para determinar la jurisdicción para conocer del asunto, era necesario hacer un análisis desde las pretensiones de la demanda. Esto es que, a partir de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, se reconociera una vinculación laboral propia de un empleado público de un grado particular en el escalafón de los empleos de la Rama Ejecutiva, lo cual suponía el supuesto desempeño de una función pública, mediada por una regulación legal y reglamentaria.
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Por consiguiente, la Corte concluyó que en ese escenario era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a resolver la controversia, porque es la competente para conocer los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria que existe entre los empleados públicos y el Estado. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional asignó la competencia del caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Esta regla ha sido reiterada por esta Corporación en los Autos 054, 061, 389 y 869 de 2022.
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Regla de decisión. Reiteración Auto 054 de 2022. La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, le corresponde a los jueces administrativos.
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Caso concreto
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 054 de 2022.
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La Sala Plena advierte que se limitará a realizar un estudio referente a lo pretendido por las demandantes a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de determinar la jurisdicción competente a la cual le corresponde conocer el asunto. En ese sentido, se observa que la apoderada de las demandantes interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo expedido por el ICBF, mediante el cual se negaron unas solicitudes realizadas por las demandantes, encaminadas a obtener el reconocimiento de un vínculo laboral con la entidad, y el pago de las prestaciones e indemnizaciones correspondientes.
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En ese sentido, con fundamento en las pretensiones señaladas, la Sala Plena observa que las demandantes pretenden que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, se les reconozca un vínculo laboral con la entidad demandada. Así las cosas, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a conocer de la presente demanda, toda vez que el Legislador le asignó la competencia para conocer los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado. Lo anterior, con fundamento en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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En consecuencia, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda para lo de su competencia, y para que informe a los interesados sobre la decisión aquí adoptada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4164 al Juzgado 54 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-4164. Documento digital 02.2017-00331 REPARTO,ADMITE FOL128-132.pdf.
[2] Las cincuenta y dos demandantes se encontraron registradas como vinculadas a distintas asociaciones que tenían un vínculo con la entidad demandada. Según la demanda, las demandantes se encontraban en Bogotá, Boyacá y Santander, respectivamente. Cada una se encontraba vinculada a una respectiva Asociación de Padres Usuarios de Hogares que tenían relación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Expediente CJU-4164. Documento digital 01DemandaAnexos.pdf.
[3] Expediente CJU-4164. Documento digital 01DemandaAnexos.pdf.
[4] I..
[5] I.. P. 10.
[6] I..
[7] Expediente CJU-4164. Documentos digitales 02.2017-00331 REPARTO, ADMITE FOL128-132.pdf; 07SubsanaciónDemanda.pdf; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES, SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES, SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES, SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES,SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf. Pp. 72-76; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES, SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf. P. 81; 03.1.2017-00331 CONTESTACIONES, SUBSANACION DEMANDA FOL200-280.pdf; 03.2017-00331 REPARTO TRIBUNAL, AMITE Y NOTIF FOL191-199.pdf; 03.2017-00331 REPARTO TRIBUNAL, AMITE Y NOTIF FOL191-199.pdf; 03.2017-00331 REPARTO TRIBUNAL, AMITE Y NOTIF FOL191-199.pdf.
[8]Al respecto, el Juzgado señaló que los jueces administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, es decir, cuando la vinculación con la entidad pública sea de naturaleza legal y reglamentaria. Por lo anterior, la competencia para conocer determinados asuntos en las diferentes jurisdicciones, se determina por el vínculo laboral, por lo que si se trata de un trabajador oficial o particular, el asunto lo debe conocer la jurisdicción ordinaria del trabajo y si corresponde a un empleado público, el asunto es de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Además, prosiguió La Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-079 de 2018, respecto al tema de las madres comunitarias y en lo relativo al Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar indicó que si bien el programa fue implementado por el ICBF y funciona a cargo de las madres voluntarias, a partir del Decreto 289 de 2014, su vinculación con el programa sería a través de un contrato laboral regido por el Código Sustantivo del trabajo, dejando claro en su numeral 3 que las madres comunitarias no tendían (sic) la calidad de servidoras públicas y, también se descartó una relación laboral entre las madres comunitarias y el ICBF, dada la naturaleza social del programa, por lo que la entidad no se obliga al pago de aportes parafiscales, concluyendo que ostentan la calidad de trabajadoras independientes. Expediente CJU-4164. Documento digital 06.1. 2017-00331 ACTA AUD. INICIAL - AUTO DECLARA FALTA DE JURIS. 577-674 según folios exp (317-414).pdf. Pp. 112-114.
[9] Expediente CJU-4164. Documento Digital. 04Secuencia10303.pdf. Por medio de Auto del 23 de abril de 2021, la autoridad judicial ordenó a los demandantes adecuar la totalidad de la demanda. La apoderada adecuó la demanda para conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Esta vez integró únicamente a nueve de los cincuenta y dos demandantes iniciales. Expediente CJU-4164. Documento Digital. 05AutoAdecuarDemanda.pdf
[10] Expediente CJU-4164. Documento digital 08AutoInadmiteDemanda.pdf.
[11] Expediente CJU-4164. Documento digital 09CorreoSubsanación.pdf.
[12] Expediente CJU-4164. Documento digital 11AutoRechazaDemanda.pdf.
[13] Expediente CJU-4164. Documento digital 12ConstanciaMemorial.pdf
[14] Expediente CJU-4164. Documento digital 14AutoConcedeRecurso.pdf.
[15] Expediente CJU-4164. Documento digital 05Sentencia.pdf.
[16] I..
[17] Expediente CJU-4164 Documento digital 16ObedezcaseCumplaseConflictoCompetencia.pdf.
[18] Expediente CJU-4164. Documento digital 02CJU-4164 Correo Remisorio.pdf.
[19] Expediente CJU-4164. Documento digital 03CJU-4164 Constancia de Reparto.pdf.
[20] Consideraciones retomadas del Auto 288 de 2023.
[21] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[22] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[23] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[24] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[25] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[26] Este cuadro se reproduce en su integridad de la decisión adoptada por esta Corporación en el Auto 054 de 2022.
