Auto nº 2580/23 de Corte Constitucional, 18 de Octubre de 2023

1. La señora J.M.A.P. en calidad de compañera permanente del señor L.Á.M., por intermedio de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, con la finalidad, entre otras, que se declare la nulidad de:

   -El Auto 1153 del 29 de julio de 2019 mediante el cual se resolvió dar apertura a la investigación administrativa especial 282-19.

   -El Auto 2247 de 14 de enero de 2020 por medio del cual se decretó la práctica de pruebas dentro de la investigación administrativa especial, expediente 282-19.

   -El Auto GPF-1156-20 del 27 de noviembre de 2020, el cual resolvió el cierre de la investigación administrativa especial 282-2019.

   -La Resolución SUB 274542 del 17 de diciembre de 2020 por medio de la cual se revocaron las Resoluciones GNR 211568 del 21 de agosto de 2013 que concedió una pensión de sobreviviente a la señora J.M.A.P., en calidad de compañera permanente con ocasión del fallecimiento del señor L.Á.M., la GNR 204345 del 6 de junio de 2014 que dejó en suspenso el retroactivo causado entre el 15 de enero de 2011 al 30 de agosto de 2013, hasta tanto se aportara autorización suscrita por parte de la señora A.P.; la GNR98795 del 7 de abril de 2015 y GNR 248395 del 14 de agosto de 2015 que resolvieron, entre otros: (i) modificar la Resolución GNR 204345 del 6 de Junio de 2014 y (ii) Girar a la señora A.P. el valor del retroactivo en cuantía de $110,504,973.00 y la SUB 134059 del 3 de junio de 2021 que revocó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente a la señora J.M.A.P..

2. En la demanda se señala que el señor L.Á.M. trabajó para la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá -ETB-. Mediante carta de fecha 16 de noviembre de 2004 dicha empresa reconoció pensión de jubilación al señor M. y le informó que a partir del reconocimiento de la pensión de vejez por parte del entonces Seguro Social, la empresa reconocería la diferencia entre una pensión y otra, además los mayores valores recibidos por dicho concepto se deberían reintegrar a la entidad.

   Según certificación laboral de esta entidad, “(…)desde el día 13 de febrero de 1979 hasta el día 5 de diciembre de 1997, el señor L.Á.M., ostentó la calidad de Empleado Público; desde el día 6 de diciembre de 1997 hasta el 16 de marzo de 2000 ostentó la calidad de trabajador oficial y desde el día 17 de marzo de 2000 hasta la fecha de su retiro ostentó la calidad de empleado particular”.

3. La demanda fue repartida al Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda. En Auto del 26 de septiembre de 2022, el mencionado Juzgado declaró su falta de competencia y ordenó remitir las actuaciones a los juzgados laborales. Adujo que debe tenerse cuenta que no se vislumbra que el señor L.Á.M. -causante de la prestación económica- haya tenido una vinculación legal y reglamentaria con alguna entidad del Estado antes de su fallecimiento, al contrario se evidencia que las cotizaciones al sistema pensional se dieron en virtud de una relación de trabajo a través de un contrato de trabajo, de conformidad a la certificación que expidió la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá y que fue allegada al proceso. Así, según lo contenido en el artículo 104 y 105 del CPACA y el 2.4 del CPTSS, es un asunto que le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

   El apoderado judicial de la parte demandante presentó contra la mencionada decisión el recurso de reposición y en subsidio de apelación. El referido juzgado, mediante providencia del 26 de septiembre de 2022, no repuso el auto recurrido y rechazó por improcedente el recurso de apelación incoado.

4. El asunto fue asignado al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 17 de enero de 2023, planteó un conflicto de jurisdicciones y ordenó el envío el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Destacó que en el Auto 497 de 2021 se puntualizó “que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración”.

   En este contexto, dijo es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción contencioso-administrativa conocerá de las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

   Manifestó que el juez competente para controvertir la legalidad del acto administrativo, expedido por la misma administración, es la jurisdicción contenciosa administrativa, que es la situación presentada en el presente asunto en el que se pretende la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se dispuso la revocatoria directa del reconocimiento del derecho pensional de la actora.

5. El 26 de enero de 2023, el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el proceso a la Corte Constitucional y el 5 de julio siguiente, fue repartido al magistrado sustanciador.

Competencia

6. De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[1], la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[2] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[3] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[4] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

8. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda) y otra que hace de la jurisdicción ordinaria parte (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá) presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda presentada por la señora J.M.A.P. que pretende esencialmente la nulidad de la resolución que revocó la pensión de sobreviviente que se había concedido a su favor -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra) -presupuesto normativo-.

   Competencia para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social. Reiteración del Auto 954 de 2021

9. La Corte Constitucional en el Auto 954 de 2021se pronunció sobre un conflicto entre jurisdicciones que se originó con ocasión de una demanda promovida en contra de Colpensiones, por una beneficiaria de la pensión de sobreviviente de su cónyuge fallecido, con el fin de acceder al reconocimiento de dicha prestación social.

10. En dicha oportunidad, la Sala Plena recordó que artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

11. Asimismo, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” Siendo una cláusula general o residual de competencia, que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción.

12. También destacó que el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo; en particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”

13. Además, recalcó que esta Corporación estableció que, para asignar la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, deben aplicarse dos reglas[5]. La primera exige acreditar dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Estos factores son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le es aplicable. La segunda es la de que, si la involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.

14. Señaló que la Corte Constitucional ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un referente que defina con la mayor precisión posible, la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto.

15. Respecto del derecho a la pensión de sobreviviente expuso que se encuentra recogido en los artículos 46, 47, 48 y 74 de la Ley 100 de 1997, en el que se configura como una prestación social a la cual tienen derecho el cónyuge supérstite u otros familiares del pensionado o afiliado fallecido, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos por la Ley. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que “la pensión de sobrevivientes, es una prestación social fundada en los principios de solidaridad y de universalidad de la seguridad social, que busca garantizar a los familiares de la persona afiliada fallecida, una estabilidad económica suficiente para asegurar su subsistencia en condiciones dignas, máxime, cuando dicha prestación es la única fuente de ingreso de sus beneficiarios, que tiene por fin evitar una situación de desamparo”.

16. Recordó que en los casos de reconocimientos pensionales, la Sala Plena ha destacado que debe tenerse en cuenta el tipo de vinculación que tiene la persona al momento de causarse el derecho prestacional pretendido. Por lo tanto, si en dicho momento la persona tenía la calidad de empleado público, la competente será la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si, por el contrario, no la tenía, la competente será la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social[6].

17. Ahora bien, precisó que cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo del trabajador, el hito lo determina la última vinculación laboral del trabajador. Trajo a colación el Auto 616 de 2021 el cual se basó en los últimos aportes que registró el demandante respecto de la pretensión que reclama, con el propósito de determinar si la persona cumple con el estatus de trabajador oficial o empleado público y, así, adscribir el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral o de lo contencioso administrativo, dependiendo el caso.

18. En síntesis, el Auto 954 de 2021en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, puntualizó que se prevén dos factores concurrentes: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, se han tomado como hitos en la determinación del primer elemento, esto es, la naturaleza de la vinculación del trabajador: i) el momento de causar la prestación que reclama; o ii) el de la última vinculación laboral.

19. Finalmente, concluyó que la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral se define por medio de una cláusula general o residual de competencia, que le atribuye el conocimiento de un proceso judicial a esta jurisdicción en los asuntos que no exista una norma especial que determine otra circunstancia. Igualmente, en lo relativo a los temas laborales y de la seguridad social, fija el conocimiento de los casos a la especialidad laboral, en el supuesto de que no esté atribuido por la ley a otra jurisdicción.

20. El Auto 954 de 2021 fijó la siguiente regla de decisión “… la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por el cónyuge supérstite de un trabajador privado, en el que se pretenda obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la prestación que reclama o durante su última vinculación laboral. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; consecuente con ello, se cumple el criterio residual establecido en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo.”

21. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá.

22. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

23. Lo anterior, ya que según la documentación obrante en el expediente se establece que el señor L.Á.M. para la fecha del fallecimiento se encontraba percibiendo una pensión de jubilación otorgada por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, prestación que tenía vocación de ser compartida con Colpensiones y al causarse el posible derecho prestacional a la pensión de sobreviviente en favor de su compañera permanente la señora J.M.A.P., el señor M. se encontraba vinculado a la ETB en calidad de empleado particular y, su último aporte a la seguridad social fue como trabajador privado. Por tanto, el asunto no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo por no ser un empleado público.

24. Regla de decisión “… la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por el cónyuge supérstite [o beneficiario] de un trabajador privado, en el que se pretenda obtener el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la prestación que reclama o durante su última vinculación laboral. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; consecuente con ello, se cumple el criterio residual establecido en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo.”

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,