Auto nº 2673/23 de Corte Constitucional, 25 de Octubre de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4454 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2673 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4454
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales Colpensiones reconoció una pensión de invalidez a favor del señor W.O.M. y reliquidó la mencionada pensión[1].
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C. inició la Investigación Administrativa Especial No. 336-19 la cual fue adelantada por la Gerencia de Prevención de Fraude que concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral del señor O.M. no es superior al 20%, razón por la cual no tiene derecho al reconocimiento de una presión de invalidez[2].
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Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015. Como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor O.M. reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias reconocidas por concepto de retroactivo indebidamente[3].
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El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D. Este despacho, mediante proveído del 12 de julio de 2021 declaró su falta de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá[4]. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en los artículos 104, 152 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y los artículos 2 de la Ley 712 de 2001 y 2 del Decreto 2158 de 1948. Se apoyó en un pronunciamiento del Consejo de Estado que determina la forma como deben interpretarse estos preceptos[5]. Concluyó que si existe una controversia que se suscite como consecuencia directa o indirecta de un contrato de trabajo, la jurisdicción que conoce es la ordinaria. Lo anterior con independencia de que la fuente del conflicto provenga de un acto administrativo y a pesar de que sea una entidad pública la que demande su propio acto en acción de lesividad. Destacó que este mecanismo, no configura una acción autónoma, sino que es un deber de la Administración, acudir al juez que corresponda, para corregir los actos que considere contrarios a derecho, y no por ese simple hecho es la jurisdicción de lo contencioso administrativo el que deba definir la controversia, sino que se deben seguir las reglas de competencia indicadas.
Frente al caso particular, destacó que se tiene acreditado, de conformidad con el reporte de semanas cotizadas en pensiones expedido por Colpensiones, el 25 de febrero de 2021, que el demandante laboró en el sector privado, siendo su último empleador el Consorcio Minero Unido S.A. y que los últimos aportes que se realizaron por concepto de pensión, los hizo dicha empresa, motivo por el cual es evidente que el demandado fungió como trabajador privado y la controversia planteada surge de un contrato de trabajo, por lo que, la llamada a conocer es la jurisdicción laboral ordinaria.
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El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante Auto del 25 de febrero de 2022, declaró la falta de jurisdicción, planteó un conflicto de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[6]. Señaló que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para resolver este asunto que trata sobre la acción de lesividad. Fundamentó su decisión en pronunciamientos de la Corte Constitucional[7] y del Consejo Superior de la Judicatura[8].
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El 14 de julio de 2023, el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[9] y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 3 de octubre de 2023.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[11]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor del señor W.O.M. y reliquidó la mencionada pensión- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.
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Conforme con los artículos 97[14] y 104[15] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[16], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[17], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor del señor W.O.M. y reliquidó la mencionada pensión.
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.
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En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, por medio de las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor del señor W.O.M. y reliquidó la mencionada pensión.
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Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D y el Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones GNR 217426 del 21 de julio de 2015 y GNR 410008 del 17 de diciembre de 2015, proferidas por Colpensiones.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4454 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Treinta y Cuatro Laboral del Circuito de Bogotá y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital 4454. Carpeta 25000234200020210024000 REMITIDO POR COMPETENCIA. Archivo denominado 02.DemandaYAnexos.pdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital 4454. Carpeta 25000234200020210024000 REMITIDO POR COMPETENCIA. Archivo denominado 07.2021-00240 Remite Competencia.pdf.
[5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Auto del 28 de marzo de 2019, rad. No. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857). CP. W.H.G..
[6] Expediente digital 4454. Carpeta C01Principal. Archivo denominado 02AutoDeclaraConflictoDeCompetencia.pdf.
[8] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria1. Providencia del 22 de agosto de 2019 Radicado N° 11001010200020190123100.
[9] Expediente digital 4454. Carpeta CJU 4454 C C. Archivo denominado 02CJU-4454 Correo Remisorio.pdf.
[10] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[11] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[14] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) Énfasis por fuera del texto original.
[15] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[16] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[17] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
