Auto nº 2684/23 de Corte Constitucional, 25 de Octubre de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4680 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2684 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4680
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La apoderada de Comparta EPS-S instauró demanda ejecutiva contra el departamento del Tolima -Secretaría de Salud Departamental con el fin de obtener el pago de obligaciones contenidas en facturas de ventas originadas en la prestación de servicios como suministro de medicamentos e insumos no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS)[1]. En consecuencia, solicitó i) librar mandamiento ejecutivo a favor de Comparta EPS-S y en contra del ente territorial por un total de $415.637.789 por concepto de los recobros contenidos en las facturas de venta relacionadas en la demanda; ii) condenar al departamento al pago de los intereses de mora además de las costas y agencias en derecho.
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En la demanda se indicó que, los servicios ordenados como consecuencia de fallos de tutela o autorizaciones del Comité Técnico Científico deben ser asumidos por el ente territorial según lo previsto en la Resolución 1479 de 2015 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social y en las Leyes 715 de 2001 y 1122 de 2007. En su concepto, como el departamento no presentó glosas sobre las facturas radicadas, las obligaciones contenidas en las mismas son actualmente exigibles[2].
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El 17 de enero de 2020, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué rechazó la demanda por falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos de la misma ciudad[3]. El juzgado sustentó su decisión en que la demanda tiene por objeto obtener el recobro por servicios prestados de salud a afiliados del régimen subsidiado, no contenidos en el POS, procedimiento que se encuentra regulado en la Resolución 1479 de 2015 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Además, señaló que al tratarse de un recobro administrativo dirigido contra una entidad pública, corresponde a los juzgados administrativos conocer el asunto, conforme a lo previsto en el artículo 104 del CPACA. Contra esta decisión, la parte demandante presentó el recurso de apelación, el cual fue rechazado el 3 de febrero del citado año[4]. Luego, interpuso el recurso de súplica que también fue rechazo, el 10 de febrero siguiente. Finalmente, acudió al recurso de reposición y el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Ibagué, en providencia del 9 de marzo de 2020, decidió no reponer el Auto del 10 de febrero de la misma anualidad[5].
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Surtido el reparto, el asunto le fue asignado al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. Esta autoridad, en Auto del 21 de mayo de 2020, declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Ibagué[6]. Destacó que la controversia se refiere a un asunto propio del sistema de seguridad social en salud, como son los recursos destinados a la prestación de servicios de salud de los usuarios del sistema, por lo cual carece de competencia. Sustentó su decisión en los artículos 104.6 del CPACA y el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. Reforzó su decisión en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[7] y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pereira sobre la materia[8].
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En Auto del 29 de septiembre de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué declaró su falta de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo de competencia con el Juzgado Tercero Civil del Circuito de la misma ciudad y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional[9]. Señaló que la demandante pretende que se libre mandamiento de pago a su favor y contra la entidad demandada para el cobro de facturas de venta por concepto de recobros de servicios de salud, por lo cual debe aplicarse el artículo 430 del CGP. Para fundamentar su decisión mencionó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[10].
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El 18 de febrero de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional con el fin de dirimir el suscitado conflicto. El proceso fue radicado como el CJU 1931. El 24 de junio de 2022, el asunto fue repartido a través de la Secretaría General al despacho de la magistrada D.F.R.. La Sala Plena, mediante Auto 1478 de 2022, se declaró inhibida para resolver el asunto por falta de cumplimiento del factor subjetivo[11]. Destacó que en este caso, el juez once administrativo del circuito judicial de Ibagué declaró su falta de jurisdicción, pero en lugar de trabar el conflicto con el juez tercero civil del circuito de la misma ciudad, lo remitió a los juzgados laborales del circuito por considerarlos competentes para conocer del asunto. Finalmente, el juez primero laboral del circuito de Ibagué también rechazó la demanda, pero no suscitó un conflicto de jurisdicción con el juez administrativo, sino que propuso conflicto negativo de competencia con el juez civil y ordenó remitir el proceso a esta corporación. Esta corporación ordenó la devolución del expediente CJU-1931 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué para que determine si lo remite al juez civil o plantea un conflicto de jurisdicción con el juez administrativo.
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En cumplimiento de la orden referida, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, mediante Auto del 23 de agosto del año en curso declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, planteó un conflicto negativo de jurisdicción con el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima[12]. Señaló que revisada las pretensiones de la demanda, se contraen básicamente al recobro de valores insertados en facturas que corresponden al suministro de medicamentos e insumos entregados por la COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA COMPARTA EPS-S, ordenados por CTC y tutelas corresponden a servicios NO POS-S que deben ser asumidos por el Ente Territorial, en este caso el DEPARTAMENTO DE TOLIMA, así como la prestación de los servicios y suministros NO POS-S por parte de la COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA COMPARTA EPS-S, y en relación con las facturas entregadas a la SECRETARÍA DE SALUD DEPARTAMENTAL DE TOLIMA, razón por la cual, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver el asunto.
Fundamentó su decisión en el Auto 389 de 2021 en el que se señaló que la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La Corte Constitucional recibió el expediente el día 7 de septiembre de 2023[13]. Finalmente, el proceso fue asignado al despacho del magistrado sustanciador en reparto del 3 de octubre de 2023.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué) y otra que hace de la jurisdicción la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué) presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con una demanda ejecutiva presentada por Comparta EPS-S contra el departamento del Tolima -Secretaría de Salud Departamental -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs 4 y 7 supra) -presupuesto normativo-.
Competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración de jurisprudencia
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El artículo 15 del CGP dispone que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Ello significa que la competencia que se atribuye a la Jurisdicción Ordinaria es de carácter residual.
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Por su parte, el artículo 104.6 del CPACA dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
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En armonía con lo anterior, el numeral 3 del artículo 297 del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo, entre otros documentos, los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
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En el Auto 403 de 2021, esta corporación estableció que cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato, (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal. Lo anterior, dado que el artículo 104.6 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas.
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Por otra parte, en el auto 788 de 2021[17], la Sala Plena de la Corte señaló que los ejecutivos cambiarios derivados de facturas pueden ser conocidos por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa[.] [S]in embargo, dicha premisa solo se aplica cuando la obligación se origina de una relación contractual estatal. De allí que, en los casos donde no se advierta alguno de dichos supuestos de hecho, se activará la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
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Por último, en el auto 177 de 2023[18], este tribunal conoció sobre un proceso ejecutivo en el que se pretendía el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se derivaron de la existencia de una relación contractual entre Medifaca IPS SAS y el departamento de Boyacá. En aquella oportunidad, la Corte determinó que el conocimiento de este tipo de controversias corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, al considerar que se debe aplicar la regla general y residual de competencia de dicha jurisdicción, pues el proceso ejecutivo propuesto no se circunscribe a ninguno de los eventos que se señalan en el artículo 104.6 del CPACA, pues no se evidenciaba que las facturas reclamadas hayan sido emitidas bajo la existencia de una relación contractual con una entidad estatal.
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La Sala Plena considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la jurisdicción ordinaria por las siguientes razones:
(i) El asunto sub examine versa sobre un proceso ejecutivo iniciado por Comparta EPS-S en contra de la Secretaría Departamental de Salud del Tolima, en el que se pretende el pago de una factura de venta por la prestación de servicios e insumos no incluidos en el PBS y que fueron ordenados a usuarios del régimen subsidiado los servicios ordenados en fallos de tutela o autorizaciones del Comité Técnico Científico, siendo un asunto que no se deriva de una relación contractual entre las partes, sino de una obligación legal a cargo de la entidad territorial. Lo anterior, dado que la supervisión, regulación y control por parte de las entidades territoriales respecto de los servicios y tecnologías con cargo a la UPC, que se encuentran destinados al régimen subsidiado en salud, tienen origen en la Ley 715 de 2001, sobre la organización en la prestación, entre otros, de los servicios de salud. Por consiguiente, la relación entre Comparta EPS-S y el departamento del Tolima encuentra su origen en una disposición normativa, sin que medie, prima facie, la existencia de una relación contractual entre las partes.
(ii) Al tratarse de una demanda ejecutiva cuya pretensión es ordenar librar mandamiento de pago de una factura de venta por la prestación de servicios e insumos de salud con origen en una disposición legal, el asunto escapa a los eventos contemplados por el artículo 104.6 del CPACA y, por ende, se activa la regla general y residual de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, por lo que el asunto es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
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Conforme a lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado en el sentido de asignar a la jurisdicción ordinaria el conocimiento del asunto y, en consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué para lo de su competencia, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión. De conformidad con clausula general de competencia establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 le corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, que no se deriven de la existencia de una relación contractual entre las partes.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el entre el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué, el conocimiento de la demanda ejecutiva promovida por Comparta EPS-S contra el departamento del Tolima -Secretaría de Salud Departamental.
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4680 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ibagué para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 4680. Carpeta CuadernoPrincipal4. Archivo denominado 01. 011-2020-00138 ACCIONES EJECUTIVOS CUADERNO PRINCIPAL 4.PDF.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem.
[6] Expediente digital CJU 4680. Carpeta CuadernoPrincipal4. Archivo denominado 08.auto REMITE POR COMPETENCIA.pdf.
[7] Sala Jurisdiccional Disciplinaria, radicación No 11001010200020140172200 del 11 de agosto de 2014. M.N.I.J.O.P.
[8] Providencia del 16 de junio de 2020. M.C.M.A.R..
[9] Expediente digital CJU 4680. Carpeta 01CuadernoEjecutivo. Archivo denominado 09 RechazaDemanda20210929.pdf.
[10] APL2642-2017 Expediente No. 110010230000201600178-00, M.P.S.C..
[11] Expediente digital CJU 4680. Carpeta 02CuadernoCorteConstitucionalDirimeConflicto. Archivo denominado 05CJU1931 AUTO 1478-22.pdf.
[12] Expediente digital CJU 4680. Carpeta 01CuadernoEjecutivo. Archivo denominado AutoObedezcaseyCumplase.pdf.
[13]Expediente digital CJU 4680. Carpeta CJU 4680 CC. Archivo denominado 02CJU-4680 Correo Remisorio.pdf.
[14] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[17] Dicha decisión dirimió un conflicto de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 22 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, respecto de la demanda ejecutiva presentada por la Fundación Centro Colombiano de Epilepsia y Enfermedades Neurológicas en contra de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones Caprecom EPS-S, para que se librara mandamiento de pago de noventa y cuatro facturas de venta que fueron presentadas bajo el concepto de urgencia vital.
[18] Recientemente reiterado en los autos 2171 y 2173 de 2023.
