Auto nº 2714/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3977 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2714 DE 2023
Expediente: CJU-3977
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La E.S.E. Hospital Universitario de Santander interpuso una demanda de recobros de facturas por servicios NO POS (hoy PBS) que afirmó haber prestado a los usuarios de la Secretaría de Salud de Antioquia. El demandante indicó que, antes del inicio del presente litigio, adelantó trámite de cobro ante la entidad,[1] pero que las facturas objeto del proceso fueron devueltas. Lo anterior, por cuanto consideró que las mismas no cumplían con la normatividad legal vigente para su reconocimiento y pago.[2] El demandante añadió que la entidad responsable de realizar los trámites de cobro de facturas ante la entidad territorial era la EPS Comparta,[3] la cual, a su juicio, no realizó el proceso acorde a lo establecido en la norma. En consecuencia, la demanda pretende que se (i) declare responsable del pago de las facturas cobradas a la Secretaría de Salud de Antioquia por la suma de treinta y nueve mil doscientos setenta y tres pesos ($39.273); (ii) que se vincule a la empresa Comparta EPS a pagar solidariamente el valor de las facturas objeto de litigio; y (iii) que se ordene a las entidades responsables (Secretaría de Salud de Antioquia y Comparta EPS) al pago solidario de intereses de los dineros dejados de cancelar, actualizados hasta el día que efectivamente se realice el pago.[4]
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Inicialmente, la demanda se presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante Auto del 15 de septiembre de 2022, esta autoridad rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitirla al Juez Administrativo de Medellín para reparto.[5] Sustentó que conforme al Auto 785 de 2021 de la Corte Constitucional, se adoptó la regla de decisión mediante la cual los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Adicionalmente, reiteró el Auto 389 de 2021 de esta Corporación, en el cual se declaró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para resolver estos litigios.[6]
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Se asignó el proceso por reparto[7] al Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín. Por medio de Auto del 23 de febrero de 2023, esta autoridad judicial declaró la falta de competencia para conocer el asunto, propuso conflicto negativo de competencia con la Superintendencia Nacional de Salud y envió el proceso a la Corte Constitucional.[8] Señaló que la Superintendencia de Salud sí tiene jurisdicción para el conocimiento del presente asunto, en los términos del artículo 41 la Ley 1122 de 2007; pues es la misma entidad demandante quien remitió el asunto allí, para su conocimiento, y su competencia está reglada de manera expresa.[9]
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El conflicto fue remitido a la Corte Constitucional el 31 de marzo de 2023.[10] El 3 de octubre el expediente fue repartido al despacho del Magistrado J.E.I.. El 5 de octubre de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional envió al despacho encargado el expediente para su conocimiento.[11]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[13]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14]
El conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín) y, otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la Ley).
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15]
La controversia entre las autoridades judiciales versa sobre a cuál jurisdicción le corresponde conocer asuntos de recobros entre entidades del sistema de seguridad social y salud, por servicios prestados NO POS (hoy PBS) a usuarios de la Secretaría de Salud de Medellín.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. (Supra, fundamentos jurídicos 2 y 3).
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a facturas por prestación de servicios médicos. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
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La competencia para conocer los asuntos relacionados con los conflictos entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre recobros por facturas por prestación de servicios médicos. Reiteración del Auto 2032 de 2023
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En el Auto 2032 de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Superintendencia Nacional de Salud, en el cual señaló que en desarrollo del artículo 116 de la Constitución Política, el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 dispuso que la Superintendencia Nacional de Salud podía conocer y fallar en derecho conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en salud.[17] Ahora bien, respecto de las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, la Ley 100 de 1993 determinó en su artículo 8 que El Sistema de Seguridad Social Integral es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos y está conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios que se definen en la presente ley. [énfasis propio]. Así, según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, el sistema de salud está compuesto por instituciones privadas, públicas y mixtas.
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Por otro lado, respecto de la devolución de las facturas por prestación de servicios de salud, según lo dispuesto en la Resolución 3047 de 2008, las causales de devolución son taxativas y [son] una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura. ( ). La entidad responsable del pago al momento de la devolución debe informar todas las diferentes causales de la misma.[18] Así, la interpretación integral de las disposiciones normativas permite concluir que, según lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud podrá dirimir controversias suscitadas en el marco de la devolución de facturas que una entidad que integra el Sistema General de Saludo y Seguridad Social cobra a otra del mismo sistema para su pago.
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Regla de decisión. Reiteración 2032 de 2023. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1133 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.
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Caso concreto
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 2032 de 2023.
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En primer lugar, al observar los documentos que obran en el expediente, se evidenció que una vez la E.S.E. Hospital Universitario de Santander envió la factura que pretendía cobrar para que la EPS Comparta realizara el trámite de cobro ante la entidad territorial, la EPS le respondió a través de una notificación de devolución por medio de la cual señaló que la factura debía ser corregida y soportada debidamente por el proveedor como requisito formal para su radicación y revisión por auditoría.[19] En ese sentido, la EPS Comparta señaló el siguiente motivo de devolución de la factura cobrada en la notificación que envió al demandante:[20]
Factura
VALOR FACTURA
MOTIVO DEVOLUCIÓN
HUSE0000593260
39.273
- Según circular COMPARTA solo se recibían en el mes: Nov 2020 los servicios de oct, nov y dic 2019
- RE-Error La fecha del servicio no corresponde con las fechas indicadas en el archivo AF
- RE-Error Los detalles de la factura presentan errores
Cuadro 1.[21]
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Con fundamento en el cuadro aportado en el expediente, se observa que existen unas causales por virtud de las cuales parece haber inconsistencias en los detalles de las facturas aportadas y problemas con el periodo de tiempo en el cual se enviaron para cobro. No obstante, no es competencia de la Sala Plena hacer una valoración probatoria de fondo, respecto de los documentos aportados en el expediente para resolver la controversia. Dicha facultad solo será del juez competente para resolver el asunto.
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Sin embargo, con fundamento en lo que obra en el expediente, la Sala observa que, en efecto, existieron devoluciones por unas facturas enviadas en enero de 2018[22] por parte de la E.S.E Hospital Universitario de Santander para que fueran tramitadas y debidamente pagadas por la Secretaría de Salud de Antioquia al demandante. Así las cosas, la Corte advierte que el conflicto versa sobre el cobro de facturas que fueron devueltas y su correspondiente pago entre las entidades señaladas.
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Ahora bien, respecto de las partes que integran la controversia, es importante señalar que según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Salud y Seguridad Social está integrado por instituciones prestadoras de servicio de salud de carácter privado, público o mixto. En ese sentido, la E.S.E. Hospital Universitario de Santander tiene el objeto de [encargarse de] la prestación de servicios de salud, entendidos como un servicio público a cargo del Departamento y como parte integrante del sistema de seguridad social en salud, según lo dispuesto en el Decreto No. 0025 de 2005 de la Gobernación de Santander. Por otro lado, la EPS Comparta, al ser una Entidad Promotora de Salud,[23] hace parte de los integrantes del Sistema General de Salud y Seguridad Social por virtud del artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Finalmente, por virtud del literal b) del numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, la Secretaría Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia también hace parte del Sistema General de Salud y Seguridad Social.[24] En síntesis, las partes involucradas en el proceso pertenecen al Sistema General de Seguridad Social y Salud.
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Con base en todo lo anterior, se concluye que este proceso versa sobre cobros por devoluciones de facturas y su correspondiente pago entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social y Salud. En ese sentido, la Sala reitera que el Auto 2032 de 2023 es aplicable al caso concreto para dirimir el presente conflicto entre jurisdicciones.
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Sin perjuicio de lo anterior, la Sala Plena reitera que en el Auto 2032 de 2023, la Corporación hizo referencia al porqué en dicha oportunidad no era aplicable el Auto 389 de 2021. Al igual que en dicha ocasión, la Corte recordará la razón del porqué en el presente asunto tampoco aplica la regla de decisión del Auto 389 de 2021. En éste último Auto de referencia, la Sala Plena estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados.[25] Ahora bien, en esta oportunidad, el asunto de conflicto versa sobre una devolución respecto de unas facturas presentadas por parte de la E.S.E. Hospital Universitario de Santander para que fueran pagadas por la Secretaría de Salud de Antioquia, en los términos de la Resolución 3047 de 2008. En ese sentido, la identidad de partes propias de cada regla de decisión y su objeto litigioso, son distintos en el Auto 389 de 2021 y el Auto 2032 de 2023.
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Finalmente, esta Sala recuerda que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales por virtud del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, con fundamento en el artículo 116 de la Constitución Política. En consecuencia, la Supersalud tiene competencia, a prevención, para conocer controversias sobre estos asuntos, sobre los jueces laborales del circuito.
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En conclusión, se procederá a remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que informe a los interesados sobre la decisión aquí adoptada.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 33 Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3977 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] La Ordenanza del 15 de septiembre de 2010 de la Asamblea Departamental de Antioquia, dispuso en su artículo tercero que: La Dirección Seccional de Salud y Protección Social de Antioquia, pasará a denominarse SECRETARÍA SECCIONAL DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL DE ANTIOQUIA.
[2] Expediente CJU-3977. Documento digital 01Demanda.pdf. Pp. 4-6.
[3] El demandante afirmó en el escrito que, por virtud de la Resolución 1479 de 2015, la EPS Comparta era la encargada de realizar los trámites propios de cobro ante la entidad territorial. Expediente CJU-3977, documento digital 01Demanda.pdf. Pp. 4-6.
[4] Ibid. P. 9.
[5] Expediente CJU-3977, documento digital 01Demanda.pdf. Pp. 11-26.
[6] Adicionalmente, la Supersalud añadió que el Tribunal Superior de Bogotá -Sala Laboral- mediante providencia del 30 de junio de 2022 en un proceso de CAFESALUD EPS contra la Secretaría de Salud del Tolima, dictó que los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponden a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Expediente CJU-3977, documento digital 01Demanda.pdf. Pp. 11-26.
[7] Expediente CJU-3977, documento digital 03ActaReparto.pdf.
[8] Expediente CJU-3977, documento digital 04ProponeConflictoCompetencia.pdf.
[9] I..
[10] Expediente CJU-3977, documento digital 02CJU-3977 Correo Remisorio.pdf.
[11] Expediente CJU-3977, documento digital 03CJU-3977 Constancia de Reparto.pdf.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Auto 2032 de 2023.
[18] Resolución Número 0034037 de 2008 del Ministerio de Salud y Protección Social. Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007. P. 32.
[19] Expediente CJU-3977, documento digital DEVOLUCION ERP 1RA.PDF.
[20] I..
[21] Cuadro tomado del documento que obra en el Expediente CJU-3977, documento digital DEVOLUCION ERP 1RA.PDF.
[22] Expediente CJU-3977, documento digital SOPORTE DE RADICACIÓN.pdf.
[23] Se entiende a Comparta EPS como una Entidad Promotora de Salud, por virtud de la Resolución No. 202151000124996 de 2021 de la Superintendencia Nacional de Salud, del 26 de julio de 2021. Es de destacar que, según dicha Resolución, la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada -Comparta EPS-S-, fue intervenida forzosamente por parte de la Superintendencia Nacional de Salud para liquidación.
[24] Al respecto, se reitera lo señalado en el pie de página 1 del presente Auto, lo cual permite observar que la actual Secretaría Seccional de Salud de Antioquia, es la misma Dirección Seccional de Salud de Antioquia, antes de la Ordenanza de la Asamblea Departamental de Antioquia del 15 de septiembre de 2010. En ese sentido, se cumple el criterio relativo a ser parte de las entidades a las que se refiere el literal b) del artículo 155 de Ley 100 de 1993, toda vez que se trata de la misma Dirección Seccional de Salud de Antioquia, pese a que cambió su denominación por virtud de la Ordenanza señalada.
[25] Auto 389 de 2021.
