Auto nº 2724/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023

1. A continuación, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisión, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, respecto de demandas relacionadas con acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante C.- en contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuación, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia.

CJU

Asunto

4270

La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.) presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 392194 del 3 de diciembre de 2015, por la cual la entidad reliquidó la pensión de vejez a favor del señor L.V.G.. La demandante señaló que el acto administrativo demandado otorgó una mesada pensional superior a la que en derecho le corresponde al demandado. En consecuencia, pretendieron la nulidad del acto administrativo de referencia.[2]

Autoridades en conflicto

Por medio de Auto del 28 de julio de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá - Sección Segunda declaró la falta de competencia para conocer el asunto. Argumentó que según el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, que reformó el Código Procesal del Trabajo, se dispuso que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conoce los asuntos de referencia.[3] En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a los jueces laborales.

Posteriormente, el Juzgado 9 Laboral del Circuito de Bogotá a través del Auto del 27 de febrero de 2023 declaró la falta de competencia para conocer el proceso. Sustentó que según el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de estas problemáticas corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[4] Además, señaló que según los Autos 316, 445 y 452 de 2021, la Corte Constitucional indicó que este tipo de controversias debían ser resueltas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, promovió el conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional.[5]

CJU

Asunto

4383

3. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución GNR 187593 del 23 de junio de 2015, por la cual la entidad reconoció la pensión de invalidez a favor del señor A.E.S.O., efectiva a partir del 1 de julio de 2015. Lo anterior, toda vez que C. sostuvo que el porcentaje de PCL fue adulterado, lo cual deriva en el incumplimiento de los requisitos de la Ley para ser beneficiario de la prestación.[6]

   Autoridades en conflicto

   A través del Auto del 18 de febrero de 2021, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico – Sección C, al que correspondió el proceso,[7] declaró la falta de competencia para conocer el asunto.[8] Fundamentó su postura en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al considerar que era la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral la competente para resolver la controversia en cuestión.

   Posteriormente, por medio del Auto del 18 de marzo de 2021, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Barranquilla declaró la falta de competencia para resolver el proceso, toda vez que, con base en providencia del 14 de noviembre de 2019, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, dirimió un conflicto de carácter similar, y en dicha oportunidad asignó la competencia del asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[9]

   CJU

   Asunto

   4444

3. presentó un medio de control de nulidad y restablecimiento contra la Resolución GNR 203480 del 12 de julio de 2016, a través de la cual C. ordenó la inclusión en nómina de pensionados al señor V.A.R.C. por medio de Resolución GNR 301783 del 30 de septiembre de 2015, a través de la cual se reliquidó la pensión de vejez del señor R.C.. Lo anterior, al considerar que la actualización de la mesada pensional al 2016 no se realizó conforme a los puntos porcentuales del índice de precios al consumidor (IPC) certificados por el DANE, sino en una cuantía superior. Eso se reflejó en una mesada pensional mayor a la que tiene derecho el pensionado.[10]

   Autoridades en conflicto

   Por medio de Auto del 12 de mayo de 2022, el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda declaró la falta de competencia[11] para conocer el proceso y consideró que el competente era el juez laboral del circuito de Bogotá.[12] Sustentó que según el Consejo de Estado en el Auto AO 254-2019 del 28 de marzo de 2019, se indicó que el simple hecho de que una entidad pública demandara la ilegalidad de un derecho reconocido mediante acto administrativo, no significa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad competente para conocer del litigio. Además, señaló que según el artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, también modificado por el artículo 622 del CGP, la jurisdicción competente para conocer el proceso es la ordinaria en su especialidad laboral.[13]

   Por medio de Auto del 28 de junio de 2023, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C. declaró la falta de competencia para conocer el asunto y propuso conflicto entre jurisdicciones con el Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, D.C.[14] Sustentó que según el Auto 302 de 2022 de la Corte Constitucional, este tipo de procesos debe conocerlos la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y ordenó envío del expediente a la Corte Constitucional.[15]

   CJU

   Asunto

   4457

3. presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución SUB 66191 del 9 de marzo de 2018, mediante la cual la entidad reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes, con ocasión del fallecimiento del señor Á. de J.B.E., a favor de la señora G.E.C.T. en un porcentaje del 100, toda vez que la demandada no reúne los requisitos para ser beneficiaria de la prestación reconocida.[16]

   Autoridades en conflicto

   Por medio del Auto del 28 de octubre de 2020, Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró falta de competencia[17] para conocer el asunto y ordenó su remisión a los jueces laborales del circuito. Argumentó que “Sobre el particular, conviene recordar lo preceptuado por la Sección Segunda del Consejo Estado1 en auto del 28 de marzo de 2019, al resolver un recurso de reposición sobre la falta de jurisdicción para conocer del litigo puesto a consideración de la Alta Corporación, en relación con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad incoada por COLPENSIONES en contra de un particular, en tal oportunidad explicó ampliamente la falta de jurisdicción de los jueces administrativos para conocer sobre la seguridad social de un trabajador del sector privado”.[18]

   Más tarde, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de Medellín, a quien correspondió el proceso, declaró la falta de competencia para conocer el proceso, después de que la apoderada judicial de C. interpusiera recurso de reposición contra el auto de 5 de junio de 2023, mediante el cual la autoridad judicial avocó conocimiento de la demanda.[19] La autoridad judicial argumentó que, según el Auto 316 de 2021 la Corte Constitucional, concluyó que este tipo de asuntos debía dirimirlos la jurisdicción especial sobre la ordinaria, en este caso, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[20]

   CJU

   Asunto

   4499

3. presentó medio de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución GNR 38398 del 12 de febrero de 2014, por la cual C., reconoció una Pensión de vejez a favor del señor EDGAR DE J.A.V., identificado con Cédula de Ciudadanía Nro. 70,103,015, según lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 20 de septiembre de 2012, toda vez que se le reconoció valores superiores a lo debido.[21]

   Autoridades en conflicto

   Mediante Auto del 14 de enero de 2022, el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el asunto a los jueces municipales de pequeñas causas laborales de Medellín.[22] Argumentó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral debía conocer el asunto, con ocasión del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564, así como por virtud de lo dicho en jurisprudencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, de C.P.W.H.G.. Añadió que en virtud de lo establecido en el artículo 104 del CPACA, sobre la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en especial la descrita en el numeral 4, en este caso no se discute la seguridad social de servidor público y la Administradora Colombiana de Pensiones, por el contrario, se plantea una discusión entre un trabajador oficial y la Administradora de Pensiones, por lo que dicho objeto no se encuadra en lo descrito en la norma para el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.[23]

   A través de Auto del 6 de julio de 2023, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín declaró la falta de competencia para conocer el proceso y promovió conflicto negativo de competencia con el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín. Posteriormente, remitió el proceso a la Corte Constitucional. Sustentó que según Auto 541 de 2021 de la Corte Constitucional, la competencia para conocer el proceso la tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional.

   Cuadro No. 1.

1. Competencia para la acumulación de procesos de conflictos de jurisdicción por presentar unidad de materia

   2. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, es competente para disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 (literales a) y v), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta razón, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemática similar, esta Corporación ha decidido acumularlos.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   3. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[24]

   4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[25]

      Los conflictos analizados se suscitaron entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y otras pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto).

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[26]

      Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad- interpuesto por C. (Supra 1 – Cuadro 1 – Asunto).

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[27]

      Las diferentes autoridades judiciales inmersas en los conflictos entre jurisdicciones referidos se acudieron a fundamentos jurídicos para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (Supra 1 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto).

      Cuadro No. 2

      C.A. objeto de decisión y metodología

   5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y las autoridades judiciales de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relación a cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver las demandas referidas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -acción de lesividad- interpuestas por C.. En primer lugar, reiterará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverá el caso concreto.

4. La competencia para conocer de las demandas presentadas por C. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

   6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[28]

   7. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   8. Así lo reconoció el Auto 316 de 2021, al establecer que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretenda obtener la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   9. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. “La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.”

5. Caso concreto

   10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021.

   11. La Corte encuentra que las controversias objeto de análisis giran en torno a la competencia para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento presentadas por C. en contra de actos administrativos propios, a través de los cuales reconoció derechos pensionales. Ello significa que corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicación de la regla de decisión fijada en el Auto 316 de 2021. Por lo tanto, esta Corporación ordenará remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

   12. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá:

       Expediente CJU

       Jurisdicción Competente

       1

       El expediente CJU-4270

       Al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda

       2

       El expediente CJU-4383

       Al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico – Sección C

       3

       El expediente CJU-4444

       Al Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda

       4

       El expediente CJU-4457

       Al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín

       5

       El expediente CJU-4499

       Al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín

   13. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisión a los interesados.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,