Auto nº 2839/23 de Corte Constitucional, 15 de Noviembre de 2023

1. La demanda[1]

   1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, los ciudadanos C.D.A., M.E.C.M., A.F.H. y L.M.G.S. presentaron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 100[2] y 101[3] de la Ley 2294 de 2023, “[p]or el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 ‘Colombia Potencia Mundial de la Vida’”.

   2. Los demandantes consideran que las disposiciones cuestionadas desconocen los artículos 13, 29, 38, 84, 113, 114, 136 (numeral 1), 150 (inciso primero, numerales 3 y 10, e inciso final), 158, 169, 189 (numeral 11), 209, 333, 334 y 355 de la Constitución Política. El magistrado A.L.C., estructuró los argumentos de la demanda como se indica a continuación.

   3. Primer cargo: desconocimiento del artículo 150 (inciso primero, numerales 3 y 10, e inciso final) de la Constitución, en concordancia con el artículo 189 (num. 11). Según los demandantes, las expresiones “economía popular y comunitaria” (artículo 100), “instrumentos asociativos de origen comunitario”, “unidades de economía popular” y “otras formas de organización social” (artículo 101) contenidas en las normas acusadas, son susceptibles de varias definiciones. Por su carácter abierto, permiten un amplio margen para el capricho o la arbitrariedad del ejecutivo al momento de reglamentar las normas acusadas.

   4. Además, los anexos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo no permitirían superar las ambigüedades del componente gubernamental del Plan al contener visiones que no ofrecen claridad sobre el alcance de estas expresiones.

   5. Para los demandantes la delimitación de los beneficiarios (sujetos) de la economía popular “quedó como tarea pendiente” (i. e. artículos 74 y 90 de la Ley 2294 de 2023). Sin embargo, por disposición de la Constitución, la definición del sentido de esas expresiones es competencia del legislador pues la Carta Política le asignó el poder regulatorio en materia contractual y no al Ejecutivo.

   6. Además, en opinión de los demandantes, la ilimitada discrecionalidad que cabría en un reglamento puede implicar afectaciones a los derechos y libertades en materia de contratación estatal, incumpliéndose con ello las reglas jurisprudenciales para la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados establecidos en la Sentencia C-453 de 2012.

   7. La indeterminación de los artículos acusados, afecta la determinación de los sujetos de la contratación beneficiarios de la medida. El término “economía popular” es un neologismo que se asocia a la economía informal con diversos énfasis y enfoques. Concretamente, en Colombia existen múltiples diagnósticos y políticas relacionadas con la informalidad empresarial y con la informalidad del mercado laboral. Por ello, la amplitud de la definición cualitativa que se intenta de la economía popular y comunitaria contenida en el PND (i. e. su anexo) “no suple la omisión de los dos artículos demandados”, pues incorpora visiones amplias sobre la materia.

   8. Por último, los demandantes se refieren al segundo eje del Plan de Desarrollo[4], para explicar que, dentro del mismo eje del plan (numeral 8), sin acudir a las expresiones economía popular y comunitaria, se contempla la orientación de “sostenibilidad y crecimiento empresarial” dirigido a las M.. Pese a que las M. se tratan en un numeral distinto al de la economía popular[5], estas serían o podrían ser parte de la economía popular.

   9. Segundo cargo: desconocimiento de los artículos 13, 38 y 333 de la Constitución al establecer medidas para beneficiar solo a un segmento dentro del sector de la economía popular y, con ello, afectar las libertades de asociación y de empresa de los demás actores de la economía popular. Entienden los demandantes que las normas acusadas incurren en un trato discriminatorio contra los potenciales contratistas que también “hacen parte de la economía popular” y que no corresponden a personas naturales y entidades sin ánimo de lucro. Aunque el artículo 100 cuestionado busca promover la economía popular, al beneficiar solo a un segmento del sector que pretende impulsar, sin una razón válida y excluyendo a quienes se encuentran en una situación de paridad al pertenecer a la economía popular, resulta arbitrario y no cumple con los requisitos de racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior, además, desconoce las libertades de asociación y de empresa de los miembros de la economía popular al coartar su modo de actuación, ya sea inhibiéndolos de asociarse para operar como personas naturales o adoptando la forma asociativa de predilección del legislador.

   10. Igualmente, el artículo 101 cuestionado, al definir la figura de las asociaciones de iniciativa pública popular, señala que consisten en un instrumento contractual de vinculación entre entidades públicas y los diferentes instrumentos “asociativos” de origen “comunitario”, excluyendo a otros actores interesados.

   11. Para los demandantes el artículo 100 excluye del derecho de acceso a la contratación con el Estado a potenciales oferentes que, según la definición en concreto que se adopte, no hagan parte de la economía popular o a quienes, no obstante pertenecer a esta, no operan como personas naturales o entidades sin ánimo de lucro. El artículo 100 direccionaría la contratación hacia el favorecimiento de un segmento de potenciales oferentes que hagan parte de lo que se denomina “economía popular o comunitaria”, con lo que se “excluye o se estimula la exclusión” de potenciales oferentes que no sean personas naturales o entidades sin ánimo de lucro.

   12. Por su parte, plantean que el acceso a la medida del artículo 101, dependería de que al potencial contratista se le permita participar en los “instrumentos asociativos de origen comunitario”. Esto porque el legislador solo aportó un listado no taxativo y “plagado de expresiones abiertas”, de cuya concreción se derivaría “la exclusión de aspirantes que ex ante a la concreción final podrían aspirar a caber en [el instrumento]”.

   13. En criterio de los ciudadanos, los dos artículos introducen un trato discriminatorio entre quienes hacen parte de la misma economía popular, lo que vulnera los artículos 13, 38 y 333 de la Carta. Al respecto, en primer término, explican que las disposiciones “implican un trato desigual entre iguales (pertenecientes a la economía popular y comunitaria)” en beneficio de los agentes económicos pertenecientes a dicha categoría que operan como personas naturales o como entidades sin ánimo de lucro, y en desventaja de todos los demás agentes pertenecientes a la economía popular, pero que no operen como personas naturales ni estén organizados como entidades sin ánimo de lucro, por haber optado por operar bajo modalidades asociativas de carácter lucrativo (i. e. empresas asociativas de trabajo, sociedades agrarias de transformación, sociedades colectivas, en comandita, responsabilidad limitada, anónimas y por acciones simplificadas). Cuestionan del mencionado trato discriminatorio que la solidaridad no es un rasgo exclusivo de las asociaciones sin ánimo de lucro porque todas las empresas tienen una función social. Asimismo, indican que las sociedades mercantiles pueden configurarse opcionalmente con una vocación que incorpora intereses de la comunidad, en general, sociedades BIC (sociedades comerciales de beneficio e interés colectivo).

   14. En segundo término, afirman que el trato desigual no supera el juicio estricto de igualdad, por las siguientes razones: (i) la medida de promoción consistente en impulsar la economía popular mediante acciones afirmativas, está dirigida caprichosamente contra sujetos que participan de la misma condición de pertenencia a la economía popular que se invoca como fundamento de la acción, razón por la cual la medida constituye un trato discriminatorio entre iguales. (ii) La medida se convierte en un privilegio porque restringe la competencia entre oferentes, excluyendo a potenciales competidores de una amplia área de la contratación estatal, reservándola a la manera de un monopolio en beneficio de un grupo. (iii) La diferenciación injustificada afectaría el goce del derecho fundamental a la libertad de asociación. (iv) La ausencia del ánimo de lucro no constituye una razón que justifique la exclusión bajo el pretexto de fortalecer las organizaciones solidarias, porque este atributo no es el común denominador de los sujetos favorecidos, “en tanto las personas naturales [sí] concurren con un ánimo de lucro”. Así, el artículo 101 demandado, incurriría en tratos desiguales discriminatorios pues las expresiones que este incluye “se prestan a excluir instrumentos societarios de origen comunitario”.

   15. Tercer cargo: desconocimiento de los artículos 13 y 333 al incorporar un privilegio que se traduce en un trato discriminatorio para todos los contratistas del Estado, desconociéndose con ello los derechos a la igualdad, la libertad de empresa y la libre competencia. Para los demandantes las medidas contenidas en los artículos cuestionados no son necesarias y resultan irrazonables y desproporcionadas porque excluyen de la contratación a otros oferentes.

   16. Señalan que el artículo 100 divide a los actores entre quienes son y no son parte de la economía popular y comunitaria. Esta división también se refleja en el artículo 101, según el cual solo podrían participar quienes hagan parte de un mismo instrumento asociativo comunitario y no podrán aspirar a ser contratistas quienes no posea el carácter comunitario.

   17. Los actores explican que las medidas deben superar el test de igualdad, demostrando ser adecuadas y necesarias para obtener el fin propuesto, no desproporcionadas, y tratándose de contratos estatales, adecuadas para escoger la oferta más favorable para el Estado. Sobre esta exigencia, plantean que la Sentencia C-862 de 2008 declaró inconstitucional la exclusión de los beneficios de una acción afirmativa en favor de las M., a aquellas que operaban dentro del sector financiero, pues aplicado el juicio de igualdad no se encontró una razón que justificara la medida.

   18. Así mismo, los demandantes refirieren que los artículos acusados se traslapan con medidas afirmativas contenidas en el régimen constitucional y ordinario existente en la contratación. Al respecto, expresaron que el Legislador buscó con los artículos demandados incluir acciones afirmativas consistentes en incentivar la participación de las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria y la participación mediante un instrumento asociativo denominado asociaciones de iniciativa público popular para el desarrollo de proyectos de infraestructura vial, educativa, medio ambiente, agrícola, pesca y pecuaria y de servicios públicos”.

   19. En criterio de los accionantes, las regulaciones constitucionales y legales que se traslapan parcial o totalmente con el ámbito de las medidas acusadas, son: (i) el artículo 355 de la Constitución que permite la destinación de recursos públicos a la satisfacción de necesidades insatisfechas de la población y a otros requerimientos del desarrollo, involucrando la participación de las entidades sin ánimo de lucro. (ii) El artículo 353 de la Ley 2294 de 2023 que regula las causales de contratación directa con cabildos indígenas, asociaciones de cabildos, autoridades tradicionales, consejos y organizaciones indígenas. (iii) Los criterios de desempate previstos en la Ley 2069 de 2020 y las medidas afirmativas en favor del sector de los micro, pequeños y medianos empresarios bajo una perspectiva no restrictiva de economía popular. (iv) Los artículos 6 y 7 de la Ley 80 de 1993 (con la reforma de la Ley 2160 de 2021) que consagran la posibilidad de suscribir contratos con un grupo amplio de asociaciones y organizaciones de base, comunidades diversas y otras expresiones asociativas, definiendo qué se entiende por cada uno de estos grupos. Lo anterior incorpora incentivos de acceso a la contratación, comprende a distintos sujetos de especial protección y permite que sus beneficiarios bajo la modalidad de las M., estén en condiciones de proyectar su actividad económica hacia otros ámbitos que puedan ser competitivos.

   20. Para los demandantes, las acciones afirmativas de los artículos demandados no cumplen con los requisitos constitucionales para su procedencia, por las siguientes razones: (i) las medidas tienen vocación de permanencia al crear nuevas causales para contratar con el Estado a través de procedimientos de contratación directa y selección abreviada. (ii) El trato desigual carece de justificación porque no está encaminado a terminar o resolver una determinada situación histórica, cultural o social de trato discriminatorio, sino a “instituir un favorecimiento o privilegio a ciertos grupos de interés”, respecto de los cuales previamente el legislador ya había arbitrado acciones afirmativas. (iii) No existe una situación de escasez de bienes o servicios que justifique las nuevas normas. No es posible equiparar los contratos con el Estado a “una suerte de bienes que puedan repartirse de manera aleatoria o bajo criterios subjetivos y discrecionales (no controlables), como si se tratase de un botín, a riesgo de dejar apremiantes necesidades insatisfechas”. (iv) Las disposiciones no son necesarias. Para los actores, en ausencia de los artículos demandados, nada impide involucrar en los procesos de contratación a quienes hacen parte de la economía popular, vía incentivo o criterios de desempate, e incluso a través de causales de contratación directa ya existentes. (v) Las medidas no son adecuadas para lograr el fin perseguido y para escoger la oferta más favorable para el Estado dada la preexistencia de otros medios. (vi) Las medidas no son excepcionales ni limitadas, por el contrario, son abiertas y admiten toda suerte de discrecionalidad. Los preceptos acusados no precisan el grupo objeto de beneficio ya que se mencionan a las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria “sin definir qué debe entenderse por [ello]”. Además, “se faculta a las asociaciones de iniciativa público popular integradas por unidades de economía popular […] u otras formas de organización social […] sin precisar cuáles serían esas otras formas de organización social ni qué debe entenderse por unidades de economía popular”. (vii) Las medidas introducen un trato discriminatorio, ya que el legislador no sustentó la aplicación de acciones en favor de personas naturales y/o entidades sin ánimo de lucro que hacen parte de la economía popular y comunitaria y de las asociaciones de iniciativa público popular. Y, (viii) las medidas resultan irrazonables dada la superposición de los artículos acusados con acciones afirmativas existentes que cuentan con las cautelas que garantizan su aplicación de manera racional y proporcionada. Y, (ix) las medidas son desproporcionadas dado que, en el evento en que se admitiera una noción estrecha de economía popular “las normas demandadas terminan afectando a las M., a las cuales se les limita su libertad de competir en igualdad de condiciones con los demás participantes en los procesos de contratación, generando afectaciones a este grupo”.

   21. Cuarto cargo: desconocimiento de los artículos 333 y 334 de la Constitución, al transgredir las libertades de empresa y libre competencia. Señalan los demandantes que por medio de las normas acusadas se permite al ejecutivo limitar el espacio de la contratación pública, sin que tenga facultades para ello. Bajo el modelo de economía social de mercado se reconoce la posibilidad de limitar razonable y proporcionalmente la libre competencia con el único propósito de cumplir con fines constitucionalmente valiosos, destinados a la protección del interés general, proteger bienes y valores constitucionales que se materializan en las operaciones de intercambio de bienes y servicios. No obstante, las normas acusadas no cumplen estas finalidades debido al carácter irracional, irrazonable y desproporcionado del medio escogido por este en los artículos demandados, por las siguientes razones: (i) la intervención excluye la participación de otros agentes y suprime la competencia entre ellos, y (ii) las disposiciones limitan una porción enorme de la contratación del régimen ordinario y se reserva a una categoría de oferentes a la manera de un monopolio, sin criterios orientadores o válvulas de cierre que inhiba a la administración de la tentación de canalizar la totalidad de la contratación en favor de un solo subconjunto de potenciales oferentes (en las cuantías y objetos referidos).

   22. Adicionalmente, según los demandantes, el Estado debe evitar crear restricciones a la libre competencia (Sentencia C-228 de 2010). La facultad de intervención no puede emplearse como pretexto para restringir el acceso a diferentes modalidades de competencia previamente establecidas o para incluir reglas desiguales que permitan a los funcionarios, sin justificación razonable, establecer una discriminación en beneficio exclusivo de sujetos que no han sido delimitados debidamente por el legislador.

   23. Quinto cargo: desconocimiento de los artículos 13, 84, 209 y 355 de la Constitución. Los demandantes plantean que el contenido de las normas acusadas adolece de ambigüedad, infra regulación y vacíos legislativos que generan una desigualdad frente a los demás contratistas que sí cuentan estándares más claros y más severos de contratación. En ese sentido, las normas no cumplirían con la exigencia de delimitar con precisión los sujetos de la economía popular y comunitaria, y no se pronuncian sobre las calidades que deberán reunir quienes eventualmente se incluya en la definición.

   24. Aunado a lo anterior, los actores señalan que la sobreposición normativa con otras acciones afirmativas apareja el riesgo de que entidades públicas contraten y asignen recursos públicos a personas sin ánimo de lucro, desconociendo el artículo 355 de la Constitución y amparándose en un incierto marco legal de beneficiarios y sin referencia a procesos objetivos (i. e. Decreto 092 de 2017). Sostienen que cuando no sea procedente la contratación bajo las disposiciones constitucionales del artículo 355 superior, el estándar regulatorio para los contratistas debe ser la Ley 80 de 1993.

   25. Las normas acusadas incluirían un doble racero regulatorio que rompe la igualdad entre su situación ante la ley y la de los restantes contratistas. Por un lado, al excluir de la regulación la aplicación de la Ley 80 de 1993, el artículo 101 permite que asociaciones favorecidas se rijan exclusivamente por las reglas de ese artículo y la reglamentación expedida por el Gobierno, sin ningún motivo que lo justifique.

   26. Así mismo, los demandantes afirman que los artículos acusados hacen caso omiso a las normas en materia de contratación con miras a habilitar a personas y entidades de sectores sociales que requieren apoyo del Estado, sin que el legislador haya sustentado, al aprobar la ley del Plan Nacional de Desarrollo, por qué consideró que las medidas afirmativas previstas en las leyes 80 de 1993 y 2069 de 2020 y en el Decreto 92 de 2017 requieren enmendarse mediante la creación de modalidades de contratos asociativos público populares o “congelarse de manera indefinida en virtud de un régimen paralelo”. Explican que en la actualidad, las normas legales para el apoyo a la participación de M. en la contratación, sin abolir el derecho a la competencia en la contratación, permiten su acceso preferencial al mercado, con la garantía de que los funcionarios a cargo de la contratación dispongan un conjunto de lineamientos legales a tener en cuenta, lo cual hace innecesaria las medidas.

   27. Por otra parte, en criterio de los accionantes, las normas acusadas desconocen el artículo 355 de la Carta que autoriza a las entidades a celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. En ejercicio de esta facultad constitucional, señalan que el Gobierno nacional expidió el Decreto 092 de 2017. Esta regulación ilustra la procedencia, requisitos y forma como puede contratarse con esas entidades, siempre que el objeto del contrato corresponda directamente a programas y actividades de interés público previstos en el Plan nacional o seccional de desarrollo.

   28. Sexto cargo: desconocimiento de los artículos 29 y 209 de la Constitución. Los demandantes argumentan que el régimen excepcional de las asociaciones público populares que debe ser adoptado por el ejecutivo por delegación de la Ley 2294 de 2023, implica un riesgo enorme de que la regulación atente contra principios y garantías básicas de contratación pública que establece el artículo 209 de la Constitución. Por ejemplo, la referencia a las expresiones “economía popular” y las “unidades de la economía popular” establecidas en las normas acusadas no poseen un carácter unívoco que permita discernir con certeza quiénes son los beneficiarios, con base en criterios objetivos y verificables.

   29. Los demandantes reprochan que las dos modalidades de contratación a las cuales deberán acudir los sujetos de la economía popular, desconocen las reglas y principios previstos en La Ley 80 de 1993. Precisan que el artículo 101 acusado carece de claridad sobre si los montos y objeto de los contratos a celebrar son compatibles con la modalidad de selección abreviada y no se establece qué procedimiento regirá cuando el aporte de la entidad pública sea superior al máximo establecido. Así mismo, este artículo no aporta una solución en casos de concurrencia de causales como la menor cuantía, la sección de productos de origen o la destinación agropecuaria que se ofrezca en bolsas de productos, o la causal de selección abreviada para la atención de población vulnerable y la contratación de mínima cuantía.

   30. Los demandantes argumentan que, en aplicación de la Ley 80 de 1993, la contratación directa y la contratación abreviada deben llenar las exigencias del principio de la selección objetiva. No obstante, dicho principio no podrá ser aplicado ante la indefinición del universo a contratar de la “economía popular y comunitaria” y ante la falta de criterios del legislador para eventuales acciones diferenciadas entre los actores de la economía popular para acceder a las compras públicas. Por ejemplo, explican que, para concretar la selección objetiva con miras a cumplir los objetos contractuales de las asociaciones público populares, bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, es necesaria la presentación de documentos tipo para el pliego de condiciones, los cuales son obligatorios para una obra pública de infraestructura del transporte. No obstante, las normas demandadas omiten esta exigencia y ello puede llevar a que los procesos contractuales carezcan de la planeación requerida, que la contratación quede en manos inexpertas o que las obras queden con bajos estándares de calidad.

   31. Así mismo, los demandantes reprochan que la norma permita la habilitación al DNP para reglamentar los nuevos requisitos y condiciones, pues los mismos ya se encuentran regulados en el artículo 2 de la Ley 1150 de 2007. Advierten que los requisitos de contratación previstos en el artículo 101 demandado, al quedar sujeto a la reglamentación, pueden resultar innecesarios y, en esa medida, hacer más dispendioso el proceso de contratación, o pueden limitar aún más las modalidades y los requisitos de acceso a tales contratos para quienes no queden incluidos en la lista de beneficiados de la economía popular.

   32. Séptimo cargo. Posible desconocimiento de los artículos 113, 114, 136.1, 150 y 355 de la Constitución. Las normas acusadas, según los accionantes, desconocen las competencias constitucionales en materia del estatuto general de contratación estatal. El Congreso tiene la competencia de aprobar, mediante ley, el estatuto general de contratación que contiene la regulación de los aspectos más significativos de la contratación. La infra regulación de los artículos acusados no puede subsanarse mediante reglamento dado que no puede establecer el régimen de contratación pública aplicable a un número no precisado de sujetos, como tampoco definir las capacidades y los requisitos y condiciones para contratar de dichos sujetos.

   33. El último inciso del artículo 150 de la Constitución establece la competencia del Congreso de expedir el estatuto general de contratación de la administración pública. Las normas demandadas desconocen el alcance de la competencia legislativa del artículo 150 CP en la medida que delegan en el gobierno la facultad constitucional de establecer el régimen de contratación aplicable a un número no precisado de sujetos, así como la potestad legislativa para definir las capacidades, los requisitos y condiciones para contratar de estos.

   34. El artículo 150 constitucional no le otorga facultades al gobierno para el diseñar y aplicar medidas de discriminación positiva en beneficio de un universo aún incierto de personas o modalidades de asociación. Además, los vacíos de las normas demandadas en la tipificación de las asociaciones público-populares, donde el Legislador expone una lista indeterminada de sujetos y deja esta determinación al criterio del gobierno, es contrario a la Constitución. De acuerdo con la Sentencia C-028 de 1997, la potestad reglamentaria tiene sus límites en la Constitución y en la ley, entre los cuales se encuentra la prohibición de reglamentar materias cuyo contenido está reservado al Legislador.

   35. Cargo octavo. Posible desconocimiento de los artículos 150.3, 158 y 169 de la Constitución. Los demandantes señalan que el numeral tercero del artículo 150 de la Constitución permite la introducción de disposiciones al Plan Nacional de Desarrollo siempre que se trate de medidas necesarias para impulsar su cumplimiento. En ese sentido, la Corte Constitucional ha exigido una conexidad estrecha entre esas disposiciones y el Plan.

   36. Ahora bien, el principio de unidad de materia se fundamenta en racionalizar y tecnificar el ejercicio de la función legislativa de forma que se impida la aparición de disposiciones inconexas con el contenido principal de cada ley. Así mismo, el examen del principio de la unidad de materia en el Plan es más riguroso y exhaustivo por su naturaleza multitemática. En particular, las sentencias C-415 de 2020, C-440 de 2020, C-464 de 2020, C-493 de 2020, C-030 de 2021, C-047 de 2021, C-095 de 2021 y C-276 de 2021 han establecido como criterios para declarar la inexequibilidad de normas de la ley del Plan Nacional de Desarrollo, entre otros, la evidencia de una modificación ordinaria permanente y la inexistencia de conexidad directa e inmediata entre la medida y las metas, estrategias y objetivos generales de la ley del plan o sus bases.

   37. Pues bien, los demandantes explican que los artículos 100 y 101 están en el capítulo III- Seguridad humana y justicia social del título III -Mecanismos de ejecución del plan nacional de desarrollo. Estos artículos se presentan como uno de los mecanismos de ejecución del plan. No obstante, los accionantes señalan que los artículos acusados contienen un alcance indeterminado de sujetos a beneficiar bajo la modalidad de contratación directa y, por ello, permite abarcar un muy amplio espectro de temas. Agregan que, si bien la contratación es uno de los muchos mecanismos de ejecución del plan, la amplitud de las normas en términos de los temas objeto de contrato para ser ejecutados por personas naturales o entidades sin ánimo de lucro, e instrumentos asociativos de origen comunitario que hagan parte de la economía popular y comunitaria, no está definida de manera precisa y unívoca, razón por la cual violan el principio de unidad de materia.

   38. Por otro lado, los demandantes describen los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo en los términos del artículo 1 de esa ley; los cinco ejes que materializan las denominadas "transformaciones", así como los cuatro ejes transversales, para concluir que estos no tienen una conexidad directa, inmediata y tampoco necesaria con estas medidas instrumentales de contratación. Para los demandantes, si bien todo ordenamiento contractual busca el desarrollo económico y el bienestar general, no encuentran que las normas demandadas tengan relación lógica, temática, teleológica o sistemática con los objetivos y metas del plan nacional de desarrollo.

2. Auto de admisión parcial

   39. Mediante el Auto del 22 de septiembre de 2023, el magistrado sustanciador A.L.C. resolvió admitir parcialmente la demanda presentada por los cargos de violación a los artículos 113, 114, 150 (inciso final), 158, 189 (numeral 11), 333, 334 y 355 de la Constitución. Igualmente, inadmitió los cargos relacionados con la presunta vulneración de los artículos 13, 29, 38, 84, 136 (numeral 1), 150 (numerales 3 y 10), 169 y 209 de la Constitución al no acreditarse los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.

   40. Frente a los cargos inadmitidos concedió a los demandantes el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación del auto, para que corrigieran lo pertinente en los términos señalados en la mencionada providencia, so pena de rechazo.

   41. En la providencia de inadmisión parcial el magistrado sustanciador señaló que la demanda no cumplía con la exigencia de presentar argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes para sustentar el concepto de violación en algunos de sus cargos.

   42. En primer lugar, en relación con el presunto desconocimiento del mandato de igualdad (artículo 13 de la Constitución) en el que incurren las normas acusadas, señaló que la demanda incluye diversos cuestionamientos que impiden establecer su alcance. Por consiguiente, advirtió que los actores deben especificar de qué manera los argumentos relacionados con el artículo 13 superior guardan relación entre sí o si se trata de aspectos independientes.

   43. En segundo lugar, el magistrado sustanciador señaló que la demanda cuestiona el presunto carácter abierto y ambiguo de las expresiones “economía popular y comunitaria”, “instrumentos asociativos de origen comunitario”, “unidades de economía popular” y “otras formas de organización social” contenidas en los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, sobre las cuales se desprenderían los sujetos destinatarios de las normas cuestionadas.

   44. Sobre este punto, el magistrado indicó que: (i) la estructuración de un cargo por vulneración al principio de igualdad exige la justificación relativa a que los sujetos son susceptibles de comparación, puesto que el concepto de igualdad es relacional y, por ello, presupone una comparación entre personas o grupos de personas. (ii) La demanda no es clara a la hora de construir y establecer un juicio de igualdad de manera que sea posible establecer con precisión las circunstancias realmente comparables. (iii) Los demandantes deben precisar las razones que, a juicio de estos, fundamentarían la no conformidad del parágrafo 2° del artículo 100 acusado con el texto superior.

   45. En tercer lugar, el magistrado sustanciador afirmó que la demanda carece de especificidad al alegar la vulneración del principio de igualdad, pues no establece con precisión el o los sujetos comparables objeto de trato diferenciado. La demanda no precisa cuáles son los sujetos comparables, pues alude, entre otros, a “modalidades asociativas de carácter lucrativo” (que puede incluir consorcios y uniones temporales) y/o “sociedades comerciales de beneficio e interés colectivo” (BIC) y/o a las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPyMEs) y/o “instrumentos societarios” con y sin carácter comunitario y/o “contratistas del Estado en general”. Por ello, y en atención al carácter relacional de la igualdad, la demanda debe (i) especificar los sujetos y (ii) presentar una justificación precisa que sustente por qué estos pueden ser comparables, lo que no se aprecia en la demanda y provoca su inadmisión.

   46. En cuarto lugar, y en relación con el presunto desconocimiento del debido proceso (artículo 29 de la Constitución), la libertad de asociación (artículo 38) y los principios de la función administrativa (artículo 209), el magistrado sustanciador advirtió que la demanda no emplea argumentos pertinentes. Al respecto sostiene que: (i) al sustentar la presunta inconstitucionalidad en eventuales aplicaciones prácticas de los artículos acusados, los cuestionamientos se limitan a la aplicación de las disposiciones y a los efectos que podrían generar. Igualmente, el reparo se centra en un análisis de conveniencia de las normas cuestionadas, calificándolas “de inocua[s], innecesaria[s], o reiterativa[s]” a partir de una valoración de sus efectos que resultan impertinentes. (ii) Además, la demanda emplea argumentos de orden legal o de mera conveniencia o implementación, por ejemplo, la operación de las figuras previstas en los artículos demandados de manera desarticulada en el ordenamiento, los efectos en las actuaciones administrativas, la eventual concurrencia de modalidades de selección, el óptimo desarrollo de los contratos o la existencia de los pliegos-tipo.

   47. En quinto lugar, en lo relativo a los cargos por presunta violación del artículo 84, el numeral 1 del artículo 136, los numerales 3 y 10 del artículo 150 y el artículo 169 de la Constitución, el magistrado señaló que la demanda no identificó desarrollos argumentativos, razones o motivaciones precisas y concretas que apunten a despertar una sospecha mínima sobre la inconstitucionalidad de los artículos legales demandados, con lo cual concluye que el cargo no cumple con el requisito de suficiencia en relación con estos reproches.

   48. Por ello, concluyó que la falta de claridad, especificidad y pertinencia, que a su vez afectan la carga de suficiencia, impiden asegurar que los cargos por violación de los artículos 13, 29, 38, 84, 136 (numeral 1), 150 (numerales 3 y 10), 169 y 209 de la Constitución son capaces de suscitar duda sobre la conformidad de la normativa acusada con la Constitución y, en consecuencia, procedió a su inadmisión.

       Notificación del auto de inadmisión

   49. Según el informe remitido por la Secretaría General de esta corporación del 2 de octubre de 2023 “[e]l proveído mixto que, inadmite y admite la demanda, de fecha 22 de septiembre de 2023, fue notificado mediante estado del 26 de septiembre de 2023. El término de ejecutoria transcurrió durante los días 27, 28 y 29 de septiembre de 2023. Dentro del mismo, el 29 de septiembre de 2023, se recibió escrito de los ciudadanos C.D.A., M.C.M., A.F.H. y L.M.G.S., mediante el cual subsanan la demanda”[6].

3. Auto de rechazo

   50. Mediante el Auto del 17 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador resolvió admitir parcialmente los cargos de la demanda al dar por superadas las falencias argumentativas relacionadas con la presunta violación del numeral 1 del artículo 136 y del artículo 169 de la Constitución Política. No obstante, observó que persistía la inobservancia de los requerimientos argumentativos exigidos para proceder con la admisión del resto de cargos, de acuerdo con las razones que a continuación se exponen.

   51. En primer lugar, en relación con el presunto desconocimiento del mandato de igualdad, señaló que en el recurso los demandantes afirmaron que los argumentos que plantearon en la demanda frente al artículo 13 de la Constitución, si bien guardan relación entre ellos, son autónomos, ya que pueden conllevar a resultados distintos dependiendo del grupo de comparación que se analice. En ese sentido, agruparon los argumento así: (i) “[e]specificación del cargo de violación a la igualdad relativo al trato arbitrario o discriminatorio asociado a la ambigüedad de las expresiones ‘economía popular y comunitaria’, ‘instrumentos asociativos de origen comunitario’, ‘unidades de economía popular’ y ‘otras formas de organización social’”; (ii) “[e]specificación del cargo de igualdad relativo al trato discriminatorio del artículo 100 de la ley demandada frente a quienes siendo parte de la economía popular no detenten la condición de personas naturales o entidades sin ánimo de lucro”, y (iii) “[e]specificación del cargo de igualdad relativo al trato discriminatorio de los artículos 100 y 101 de la ley demandada frente a quienes no sean parte de la economía popular o de las categorías de sujetos consagradas en el artículo 101 de la misma ley”.

   52. Al respecto, el magistrado sustanciador encontró que persiste el incumplimiento de los requisitos de claridad y especificidad, al no evidenciarse un juicio de igualdad respecto a las normas acusadas. Los demandantes, si bien insisten en que “el presunto carácter abierto y ambiguo de las expresiones ‘economía popular y comunitaria’, ‘instrumentos asociativos de origen comunitario’, ‘unidades de economía popular’ y ‘otras formas de organización social’ contenidas en los artículos 100 y 101 demandados, derivan los sujetos destinatarios de las normas cuestionadas”, no ajustaron su argumentación en el sentido solicitado en el Auto del 22 de septiembre de 2023, en el cual se aclaró que el concepto de igualdad es relacional y presupone una comparación específica entre personas o grupos de personas.

   53. El magistrado explicó que, respecto de los cargos relacionados con el mandato de igualdad, la jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para determinar la aptitud de una acusación y con ello generar una duda inicial sobre su constitucionalidad. En ese sentido, recordó que estos cargos deben cumplir con los siguientes presupuestos: “i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud; ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable”.

   54. Así las cosas, atendiendo a los presupuestos exigidos por la jurisprudencia constitucional, el magistrado sostuvo que no evidenció el cumplimiento de los presupuestos señalados por la Corte para que proceda el análisis de fondo del cargo sobre el presunto desconocimiento del mandato de igualdad. Indicó que al no precisarse quiénes son los destinatarios comparables de los artículos 100 y 101 de la Ley 2294 de 2023, no es posible establecer y desarrollar el juicio de igualdad, como carga argumentativa que ha exigido este tribunal cuando se cuestiona una disposición a la luz de dicho principio.

   55. Agregó que en el recurso de súplica los demandantes afirmaron que el “eje o núcleo de la demanda”, a partir del cual se derivan los cargos relacionados con el derecho a la igualdad es carácter abierto de las expresiones contenidas en los artículos 100 y 101 demandados, añadieron que los grupos de sujetos que identificaron en las disposiciones demandadas serían indeterminados, no es posible establecer con certeza qué sujetos conforman la “economía popular y comunitaria”, los “instrumentos asociativos de origen comunitario”, las “unidades de economía popular” y las “otras formas de organización social”. Por este motivo, para el despacho sustanciador, los demandantes no aportan elementos necesarios para especificar los sujetos que harían parte del juicio de comparación, ni para justificar por qué razón estos pueden ser comparables.

   56. Así mismo, el magistrado sustanciador advirtió que el recurso de súplica no cumple con el mínimo argumentativo requerido para desarrollar un juicio de igualdad, respecto a los grupos 1) y 2) identificados en el artículo 100 acusado, dado que, al no tenerse certeza sobre quienes hacen parte de la economía popular y comunitaria, no sería posible llevar a cabo una comparación entre “iguales” que permita evidenciar un presunto trato desigual, como lo sostienen los demandantes. Si bien el artículo 100 regula como parte contratista a las asociaciones público populares, a las personas naturales y a las entidades sin ánimo de lucro, estos sujetos deben ser miembros de la economía popular y comunitaria con lo cual, se generan dudas sobre todos los sujetos que pueden participar en estas economías.

   57. Igualmente, explicó que no sería posible determinar si las medidas acusadas cumplen con los estándares de las acciones afirmativas, pues resulta indispensable identificar los beneficiarios de esas medidas para poder llevar a cabo un análisis de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad. En resumen, el magistrado concluyó que los argumentos sobre (i) el presunto carácter abierto y ambiguo de las expresiones contenidas en los artículos 100 y 101, respecto de las cuales se derivarían los sujetos destinatarios de las normas cuestionadas, y (ii) el posible desconocimiento del mandato de igualdad, son excluyentes. Y, en razón de lo anterior, la ausencia de claridad y especificidad frente a los beneficiarios de las disposiciones demandadas no permite establecer un verdadero cargo de inconstitucionalidad. Por ello, determinó el rechazo de la demanda frente al cargo por presunta vulneración del artículo 13 superior.

   58. En segundo lugar, y en lo relativo con el presunto desconocimiento del debido proceso (artículo 29), la libertad de asociación (artículo 38) y los principios de la función administrativa (artículo 209), el magistrado sustanciador recordó que la inadmisión se fundó en la falta de pertinencia de los argumentos expuestos en la demanda, como consecuencia de fundamentar la presunta inconstitucionalidad en (i) eventuales manifestaciones y aplicaciones prácticas de los artículos acusados, y (ii) argumentos de orden legal o de mera conveniencia o implementación.

   59. Respecto de la presunta vulneración del artículo 38 por parte del artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, los demandantes argumentaron el cargo señalando que la exclusión caprichosa del beneficio del artículo 100 a los miembros de la economía popular que han optado por operar bajo la configuración de sociedad constituye de suyo una afrenta actual y presente al derecho de asociación derivada directamente del texto de la norma. Como fundamento del cuestionamiento, los demandantes indicaron que, dado que lo previsto en el artículo 100 demandado circunscribe el beneficio a personas naturales y entidades sin ánimo de lucro, condiciona negativamente la libertad de asociación en el seno de la economía popular, inhibiendo a las personas naturales para no asociarse y concurrir en dicha condición a la contratación o, condicionando a las personas a renunciar a asociarse bajo la modalidad de su elección.

   60. Por ello, el magistrado sustanciador encontró que el recurso carece de razones de naturaleza jurídica y constitucional que soporten el argumento formulado. Así, dado que no hubo una debida subsanación al respecto, el despacho rechazó la demanda frente al artículo 38 de la Constitución Política.

   61. Por su parte, en relación con la violación de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, el magistrado sustanciador afirmó que los actores indicaron que la ambigüedad de las disposiciones demandadas implica ab initio un margen de arbitrariedad que, atendido el carácter reglado de las actuaciones de la administración, contraviene el debido proceso y los principios que gobiernan la función administrativa. Sobre este cuestionamiento, realizó tres observaciones: (i) aunque el argumento fue planteado carece de desarrollo y sustento constitucional; (ii) no existe un análisis puntual y específico frente a cuál o cuáles de los principios de la función administrativa son vulnerados por la norma acusada, y (iii) el reproche se fundamenta en la eventual “arbitrariedad” derivada de la aplicación de la norma, razón de connotación práctica o de implementación.

   62. En virtud de lo anterior, el magistrado concluyó que el cargo sigue basándose en razones impertinentes al no integrar fundamentos de rango constitucional, por lo que rechazó la demanda frente a los artículos 29 y 209 superiores.

   63. En tercer lugar, y en lo concerniente a la presunta violación del artículo 84, del numeral 1 del artículo 136, de los numerales 3 y 10 del artículo 150 y 169 de la Constitución Política, el magistrado sustanciador indicó que los demandantes reconocieron que el artículo 84 de la Constitución ha sido “citado indebidamente dentro del repertorio de normas vulneradas”. Por lo anterior, advierte que es evidente que frente a dicha norma no existe cargo alguno y, en consecuencia, procede a su rechazo.

   64. En lo que respecta a la presunta vulneración de numeral 1 del artículo 136 de la Constitución Política, se indicó en el recurso que los artículos demandados incurren en una usurpación por parte del Congreso de la República de las competencias reglamentarias del Gobierno nacional, a la luz del artículo 355 de la Constitución Política. Es decir, según los demandantes, las normas acusadas implican un ejercicio inadecuado de la función legislativa por cuanto, violando la prohibición prevista en el numeral 1 del artículo 136 superior, el Congreso, por vía de ley, vulneró la exclusiva competencia del Gobierno prevista en el inciso 2 del artículo 355 de la Constitución Política.

   65. Pues bien, el magistrado encontró razonables los fundamentos para sustentar el cargo por una presunta vulneración frente al numeral 1 del artículo 136 superior, el cual prohíbe al Congreso inmiscuirse en competencias de otras autoridades. Además, estimó que en el Auto del 22 de septiembre de 2023 uno de los cargos admitidos corresponde a la discusión sobre las competencias constitucionales del Congreso y el ejecutivo de cara a la contratación estatal. En consecuencia, el despacho encontró que la referencia al numeral 1 del artículo 136 de la Constitución Política se subsume en el citado argumento relacionado con las controversias competenciales entre el legislador y el ejecutivo en materia de contratación pública. Así las cosas, y de conformidad con el principio pro actione, el despacho admitió el argumento en cuestión, entendiendo que la referencia al numeral 1 del artículo 136 superior hace parte del cargo ya admitido en relación con el debate competencial.

   66. Por su parte, en lo relativo al numeral 3 del artículo 150, los demandantes argumentan que las medidas previstas en las normas demandadas resultan innecesarias para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Al respecto, los demandantes afirmaron que luego de corroborar la existencia de acciones afirmativas que permitirían al Gobierno alcanzar idéntica finalidad, las disposiciones de estos dos artículos no cumplen con la condición de ser necesarias y tornan en nugatorio en la práctica la aplicación de las acciones afirmativas del régimen común de la contratación con el cual se sobreponen.

   67. Sobre este punto, el magistrado sustanciador señaló que el artículo 150.3 de la Constitución Política asigna al Congreso de la República la competencia de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo junto con las medidas necesarias para impulsar su implementación. Por esta razón, el argumento de los actores según el cual las normas demandadas anulan la aplicación de acciones afirmativas previstas en el régimen común de la contratación estatal, carece de claridad y coherencia. Para el despacho no se construye adecuadamente el cargo con base en la posible indeterminación de la norma frente a los sujetos beneficiarios de los mecanismos previstos en los artículos acusados. Por ello, sostuvo que no se presenta una mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas y, en consecuencia, rechazó el cargo relacionado con el numeral 3 del artículo 150 de la Constitución Política.

   68. En lo concerniente al artículo 169 de la Constitución, el magistrado advierte que los demandantes señalan que esta norma constitucional se incluyó en la demanda con el propósito de integrar el argumento que corresponde a la presunta vulneración del principio de unidad de materia. En el Auto del 22 de septiembre de 2023 fue admitido el argumento de inconstitucionalidad relacionado con la aparente vulneración, por parte de las normas demandadas, del principio de unidad de materia en las leyes del Plan Nacional de Desarrollo. En consecuencia, encontró que, con fundamento en el principio pro actione, se debe admitir el cargo, entendiendo que la referencia al artículo 169 superior hace parte de lo admitido respecto a la aparente vulneración del principio de unidad de materia, dado que dicha norma constitucional dispone que: “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: ‘El Congreso de Colombia, DECRETA’”.

   69. Finalmente, en relación con el numeral 10 del artículo 150 superior, el magistrado sustanciador señaló que los accionantes afirman que la inclusión de dicho artículo tiene por objetivo nutrir el argumento asociado a la controversia respecto de la ambigüedad de las disposiciones demandadas en materias en que era necesaria una fijación precisa de su sentido por parte del legislador. Los demandantes sostienen que la alegada ambigüedad de las normas acusadas no puede ser subsanada por vía de la potestad reglamentaria, pues el Gobierno solo podría suplir al legislador si éste le extendiese facultades extraordinarias que al tenor del artículo 159, numeral 10, deben ser precisas.

   70. Frente a este argumento, el magistrado sustanciador concluyó que la argumentación carece de pertinencia, por cuanto alude a un escenario eventual sobre una declaratoria de facultades extraordinarias para darle contenido a las presuntas disposiciones ambiguas de los artículos demandados. Reiterando lo dispuesto en el Auto del 22 de septiembre de 2023, indicó que el control de constitucionalidad de esta corporación no recae sobre escenarios eventuales relacionados con la aplicación práctica de la norma. Además, agregó que este argumento no logra despertar una mínima duda sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas. Por tal motivo, rechazó el cargo frente al artículo 150.10 de la Constitución Política.

       Notificación del auto de rechazo

   71. Según constancia emitida por la Secretaría General de esta corporación, el 26 de octubre de 2023, “[e]l auto mixto que rechaza y admite la demanda de fecha diecisiete (17) de octubre de 2023, proferido por el magistrado A.L.C. fue notificado por medio de estado del 19 de octubre de 2023. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 20, 23 y 24 de octubre de 2023”[7].

   72. Así mismo, la Secretaría General informó que el 24 de octubre de 2023 se recibió escrito de los ciudadanos C.D.A., M.E.C.M., A.F.H. y L.M.G.S., mediante el cual presentan recurso de súplica contra el resolutivo tercero del precitado auto.

4. Recurso de súplica[8]

   73. El 24 de octubre de 2023, los demandantes presentaron recurso de súplica contra el Auto del 17 de octubre de 2023.

   74. En primer lugar, en lo concerniente a la solicitud del despacho sustanciador relacionada con la especificación del cargo por violación del derecho a la igualdad (artículo 13 superior), los demandantes reiteran que las normas acusadas, al ser indeterminadas, aparejan un trato desigual entre sujetos beneficiarios de la medida.

   75. En relación con el artículo 100 acusado, los demandantes identifican tres grupos de sujetos, así: (i) las personas naturales o entidades sin ánimo de lucro que hagan parte de la economía popular y comunitaria; (ii) los sujetos que no obstante pertenecer a la economía popular no operen como personas naturales o entidades sin ánimo de lucro, esto es, bajo los parámetros de la definición más estrecha de economía popular contenida en el anexo de la ley aquellos sujetos que se ocupen de oficios y ocupaciones mercantiles y no mercantiles bajo la forma de unidad económica de baja escala, y (iii) los potenciales oferentes que conforme a la definición en concreto que se adopte no hagan parte de la economía popular.

   76. Por su parte, respecto del artículo 101 demandado, los actores describen dos grupos de sujetos: (i) los potenciales contratistas con el Estado que pertenecen a alguna de las categorías esbozadas en la disposición acusada, y (ii) los potenciales contratistas con el Estado que no pertenecen a algunas de las categorías esbozadas en la norma demandada.

   77. En segundo lugar, frente a la especificación del cargo de igualdad relativo al trato discriminatorio del artículo 100 de la ley demandada frente a quienes siendo parte de la economía popular no detenten la condición de personas naturales o entidades sin ánimo de lucro, los demandantes afirman que en el artículo 100 cuestionado la desigualdad de trato entre el grupo 1) y 2) es discriminatoria pues los beneficios de la medida se dirigen a favor de las personas naturales y entidades sin ánimo de lucro de la economía popular, excluyendo del beneficio legal a sujetos que participan de la misma condición de pertenecer a la economía popular y que desarrollan sus microempresas o micronegocios bajo una forma societaria.

   78. Agregan los accionantes que el trato desigual para los grupos 1) y 2) por parte del artículo 100 demando, resulta irracional, no razonable y desproporcionada pues no hay un fundamento constitucional para limitar el acceso de los integrantes de la economía popular a la contratación con el Estado. No habría justificación para que el precepto demandado restrinja el acceso a las medidas a las personas naturales y asociaciones sin ánimo de lucro y excluya a los restantes actores de la denominada economía popular.

   79. Así mismo, el artículo 101 demandando introduce un trato desigual entre los sujetos que pertenecen a la economía popular y quienes no hacen parte de aquellas.

   80. Además, en criterio de los demandantes los artículos demandados introducen acciones afirmativas innecesarias puesto que régimen contractual común ya contiene modalidades para beneficiar a las asociaciones sin ánimo de lucro.

   81. En tercer lugar, y en lo referido al cargo por el presunto desconocimiento del debido proceso (artículo 29), la libertad de asociación (artículo 38) y los principios de la función administrativa (artículo 209), los demandantes señalan: (i) en cuanto al artículo 38 de la Constitución, que el artículo 100 cuestionado exclusión caprichosamente de beneficio a los miembros de la economía popular que han optado por operar bajo la configuración de sociedad, en lugar de hacerlo como personas naturales o personas jurídicas. (ii) En lo relativo al cargo por el presunto desconocimiento de los artículos 29 y 209 de la Carta Política los demandantes reiteraron que la ambigüedad de las disposiciones demandadas es un dato directo y objetivo que dimana de su mismo texto y que implica ab initio un margen de arbitrariedad que atendido el carácter reglado de las actuaciones de la administración, contraviene el debido proceso y los principios que gobiernan la función administrativa.

   82. En cuarto lugar, en lo concerniente a la presunta violación del artículo 84, del numeral 1 del artículo 136, de los numerales 3 y 10 del artículo 150 y del artículo 169 de la Constitución, los actores precisaron:

   83. (i) El artículo 84 de la Constitución, fue citado indebidamente dentro del repertorio de normas vulneradas.

   84. (ii) El numeral 1 del artículo 136 de la Constitución prohíbe al Congreso inmiscuirse por medio de leyes en asuntos de competencia de otras autoridades. No obstante, como quiera que los artículos 100 y 101 demandados comprenden actividades contractuales como las referidas en el inciso segundo del artículo 355 de la Constitución que habla de la posibilidad del Gobierno de convenir ciertos contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad y la Constitución delega directamente en el Gobierno la reglamentación de esta materia, se sigue que existe un área de traslape en los artículos demandados entre la regulación propia del Congreso y la que corresponde al Gobierno que implica una intromisión parcial del Congreso en una función constitucional del Gobierno en esa materia.

   85. (iii) El artículo 150 numeral 3 permite que la ley que apruebe el Plan Nacional de Desarrollo incorpore ‘las medidas necesarias’ para impulsar el cumplimiento del mismo. Tras corroborar la existencia de acciones afirmativas que permitirían al Gobierno alcanzar idéntica finalidad, las disposiciones de estos dos artículos cuestionados son innecesarios y en la práctica eliminan la aplicación de las acciones afirmativas del régimen común de la contratación con el cual se sobreponen.

   86. (iv). El artículo 169 de la Constitución no se citó para efectos de derivar una violación específica al mismo, sino como parte integrante de los artículos que conforman el principio de unidad de materia.

   87. (v). La mención al artículo 150 numeral 10 sobre facultades extraordinarias, al igual que la mención al artículo 189 numeral 11 sobre potestad reglamentaria parte de procurar articular de manera sistemática el quebranto a la Constitución derivado de la extrema ambigüedad de las disposiciones demandadas en materias en que era necesaria una fijación precisa de su sentido por parte del legislador. Esta indeterminación no puede ser subsanada por vía de la potestad reglamentaria, pues el Gobierno solo podría suplir al legislador si éste le extendiese facultades extraordinarias que al tenor del artículo 159 numeral 10 deben ser ‘precisas’, lo que cierra esta vía para efectos de superar la vaguedad de términos y destaca nuevamente el rigor y certeza jurídica que deben caracterizar la producción de la ley.

1. Competencia

   88. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

2. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

   89. El artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que contra el auto de rechazo procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corte Constitucional. Este recurso tiene por objeto “que el ciudadano demandante cuente con una oportunidad para controvertir los argumentos que tuvo en cuenta el magistrado sustanciador para adoptar tal decisión”[9]. Se trata, entonces, de una oportunidad que tiene el demandante para discutir las razones de la inadmisión y no de un momento procesal para presentar argumentos nuevos o insistir en los ya planteados para sustentar la inconstitucionalidad demandada.

   90. En ese orden, la Sala Plena ha señalado que se trata de un recurso de carácter excepcional, pues no puede convertirse en una nueva oportunidad para “aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda”[10].

   91. En varios pronunciamientos[11], la Corte ha reiterado que la procedencia del recurso de súplica depende del cumplimiento de los siguientes requisitos: (i) la legitimación por activa, que hace referencia a que el recurso sea interpuesto por el demandante; (ii) la oportunidad, que exige que el recurso se presente dentro del término de ejecutoria de la providencia, y (iii) la carga argumentativa.

   92. Sobre esta última, la Corte ha señalado que “consiste en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”[12]. El incumplimiento de este requisito hace improcedente el recurso, pues impide que la Corte analice de fondo el asunto[13].

       C.S. del caso concreto

   93. Legitimación por activa. La Sala constata que el recurso de súplica de la referencia fue presentado por los ciudadanos C.D.A., M.E.C.M., A.F.H. y L.M.G.S., quienes son los actores en la demanda de inconstitucionalidad que dio lugar al auto de rechazo. Por lo tanto, cumple con el requisito de legitimación por activa.

   94. Oportunidad. La Sala observa que el recurso de súplica fue presentado dentro del término de los tres (3) días siguientes a la notificación del Auto del 17 de octubre de 2023, el cual resolvió rechazar algunos cargos planteados en la demanda. En efecto, tal como consta en el expediente, dicha providencia fue notificada el 19 de octubre de 2023 y su término de ejecutoria transcurrió entre los días 20, 23 y 24 de octubre del año[14]. El recurso de súplica fue presentado el 24 de octubre de 2023, por lo tanto, cumple con el requisito de oportunidad.

   95. Carga argumentativa. Sin embargo, la Sala advierte que el recurso no cumple con la carga argumentativa necesaria para cuestionar el auto de rechazo del 17 de octubre de 2023. Esto porque los demandantes no identificaron ningún error o inconsistencia ni controvirtieron los fundamentos sostenidos por el magistrado sustanciador en el auto mencionado, sino que, por el contrario, se limitaron a insistir y reiterar las razones planteadas en la demanda y que fueron valoradas en el estudio de admisibilidad, como pasa a exponerse.

   96. En primer lugar, en lo relacionado con el presunto desconocimiento del mandato de igualdad previsto en el artículo 13 superior, la Sala Plena comparte el criterio jurídico empleado por el magistrado sustanciador al verificar los demandantes no dieron cumplimiento a los requisitos de claridad y especificidad, pues no logran estructurar un juicio de igualdad respecto de las normas acusadas, tal como lo exige la jurisprudencia constitucional en este tipo de cargos.

   97. Los demandantes se limitaron a insistir en el presunto carácter abierto y ambiguo de las expresiones ‘economía popular y comunitaria’, ‘instrumentos asociativos de origen comunitario’, ‘unidades de economía popular’ y ‘otras formas de organización social’” contenidas en los artículos 100 y 101 demandados.

   98. La Sala coincide con el despacho sustanciador en que los demandantes no ajustaron su argumentación en el sentido solicitado en el Auto del 22 de septiembre de 2023, en el cual se les explicó que, respecto de los cargos de constitucionalidad frente al mandato de igualdad, la jurisprudencia constitucional ha establecido los requisitos para que una acusación de esta naturaleza genere duda inicial sobre su constitucionalidad[15]. En ese sentido, las demandas deben explicar: (i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud; (ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas, y (iii) la exposición de las razones precisas por las que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento diferenciado, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable.

   99. Así las cosas, frente a la manifestación de los demandantes de que el presunto carácter abierto y ambiguo de las expresiones contenidas en los artículos 100 y 101 acusados, impide la determinación de los destinatarios de las normas cuestionadas, la Sala comparte la valoración del despacho sustanciador en el sentido de que, precisamente por ello, los actores no logran identificar con certeza los sujetos comparables que, en general, participan en la “economía popular y comunitaria”, los “instrumentos asociativos de origen comunitario”, las “unidades de economía popular” y las “otras formas de organización social”. Así las cosas, la Sala no constata la identificación de los sujetos a comparar, ni las razones por las cuales serían comparables.

   100. Ahora bien, aunque los demandantes señalan que artículo 100 se refiere a las asociaciones público populares, a las personas naturales y a las entidades sin ánimo de lucro como contratistas, al exigirse que estos sujetos deben ser miembros de la economía popular y comunitaria, no hay certeza sobre todos los sujetos que pueden participar en estas economías y, en consecuencia, los accionantes no logran determinar los grupos a comparar.

   101. Así mismo, la Sala comparte el razonamiento del magistrado sustanciador en el sentido de que los demandantes no demuestran si las normas demandas contienen las acciones afirmativas injustificadas o discriminatorias entre los posibles contratantes, con lo cual no logran justificar la irracionalidad y desproporción de las medidas acusadas.

   102. En segundo lugar, la Sala concuerda con la valoración efectuada por el despacho sustanciador en relación con el presunto desconocimiento del debido proceso (artículo 29 de la C.P.), la libertad de asociación (artículo 38 de la C.P.) y los principios de la función administrativa (artículo 209 de la C.P.).

   103. De un lado, en cuanto a la presunta vulneración del artículo 38 superior por parte del artículo 100 de la Ley 2294 de 2023, los demandantes se limitaron a reiterar que el legislador incurrió en una exclusión caprichosa del beneficio del artículo 100 a los miembros de la economía popular que han optado por operar bajo la configuración de sociedades comerciales, al dirigir el beneficio a personas naturales y entidades sin ánimo de lucro, lo que a juicio de estos afecta la libertad de asociación en el seno de la economía popular.

   104. La Sala considera que le asiste razón al magistrado sustanciador al señalar que en este punto la argumentación de los accionantes carece de razones de naturaleza jurídica y constitucional, pues se refiere a los efectos prácticos de las normas demandadas sobre un supuesto factor de desincentivación y exclusión en la presentación de ofertas por parte de otros contratistas incluyendo las sociedades comerciales.

   105. De otro lado, en cuanto a los argumentos presentados en el recurso respecto de la presunta violación de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política, los demandantes señalaron que la vaguedad de las disposiciones demandadas da lugar a un margen de arbitrariedad inaceptable, atendido al carácter reglado de las actuaciones de la administración, con lo cual se conculcan el debido proceso y los principios que gobiernan la función administrativa.

   106. Al respecto, la Sala comparte la valoración del magistrado sustanciador en cuanto a que: (i) el argumento no fue desarrollado en tanto se limita a presentar afirmaciones conclusivas y, además, carece de sustento constitucional; (ii) no se lleva a cabo un análisis específico de los principios de la función administrativa que presuntamente son vulnerados por las normas acusadas, y (iii) la alusión a la eventual “arbitrariedad” derivada de la aplicación práctica de las normas acusadas no constituye una justificación de índole constitucional sustentada con precisión.

   107. En tercer lugar, respecto al cargo por la presunta violación del artículo 84 de la Constitución, la Sala también concuerda con el criterio del magistrado sustanciador en el sentido de que no fue planteado cargo alguno, y así lo reconocen los demandantes al señalar que la mencionada norma constitucional fue citada indebidamente dentro del repertorio de normas vulneradas.

   108. En cuarto lugar, en lo relativo al presunto desconocimiento del numeral 3 del artículo 150 superior que asigna al Congreso de la República la competencia de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo junto con las medidas necesarias para impulsar su implementación, los demandantes argumentan que las medidas previstas en las normas demandadas resultan innecesarias para la implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Así mismo, señalan que tras corroborar la existencia de acciones afirmativas que permitirían al Gobierno alcanzar idéntica finalidad, los artículos demandados son innecesarios e impiden la aplicación de las acciones afirmativas del régimen común de la contratación, pues se superponen a ellas.

   109. Sobre este punto, la Sala comparte el criterio del magistrado sustanciador en cuanto a que dicho cargo carece de claridad y coherencia. En efecto, no se construye adecuadamente el cargo con base en la alegación de los demandantes en cuanto a que las normas no determinan cuáles son los sujetos beneficiarios de los mecanismos previstos en los artículos acusados. De este modo, no se presenta una mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas por el cargo alegado.

   110. Finalmente, y en quinto lugar, la Sala coincide con el razonamiento empleado por el magistrado sustanciador al ocuparse del cargo correspondiente al numeral 10 del artículo 150 superior. En el recurso de súplica, los demandantes sostienen que la ambigüedad de las normas acusadas “no puede ser subsanada por vía de la potestad reglamentaria, pues el Gobierno solo podría suplir al legislador si éste le extendiese facultades extraordinarias que al tenor del artículo 159 (sic) numeral 10 deben ser precisas”.

   111. Pues bien, tal como lo analizó el magistrado sustanciador, esta argumentación carece de pertinencia, pues se refiere a un supuesto hipotético en que se otorguen facultades extraordinarias al Gobierno para darle contenido a las presuntas disposiciones ambiguas de los artículos demandados. Esta justificación no tiene naturaleza constitucional y no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, con fundamento en el artículo constitucional invocado.

   112. Por lo expuesto, para la Sala es evidente que no se cumple con la carga argumentativa necesaria para que proceda el recurso de súplica. Es importante recordar que el recurso en cuestión no debe ser utilizado simplemente para insistir en los argumentos de inconstitucionalidad ya planteados. Por el contrario, la súplica constituye una oportunidad para que los recurrentes controviertan los fundamentos jurídicos del rechazo de la demanda.

   113. De conformidad con lo expuesto en esta providencia, la Sala Plena rechazará el recurso de súplica en contra del Auto del 17 de octubre de 2023 proferido por el magistrado A.L.C.. En todo caso, advierte que los demandantes cuentan con la posibilidad de presentar una nueva demanda con todos los requisitos exigidos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,