Auto nº 2711/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023

1. La señora A.M.A.G., mediante apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) con la finalidad de que le sea reconocida y pagada la pensión de vejez a la que considera que tiene derecho.[1]

2. En sustento de sus pretensiones, señaló que, desde el 27 de septiembre de 1977 y hasta el 2016, laboró con distintos empleadores, entre ellos, Frontino Gold Mines Ltda., hoy liquidada. Adicionalmente, indicó que, mediante Resolución 0425 de 2011, el Instituto de Seguros Sociales aceptó la conmutación de algunas obligaciones pensionales con la empresa Frontino Gold, para ese momento en liquidación obligatoria, entre ellas, las relativas a la demandante.[2]

3. En línea con lo anterior, resaltó que, en 2016, solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez, la cual fue negada mediante Resolución GNR393692 del 29 de diciembre de 2016. Posteriormente, el 16 de octubre de 2018, en Resolución SUB269635, Colpensiones accedió a lo pretendido, pero determinó que la prestación quedaba suspendida hasta tanto se acreditara el retiro de la actora del servicio público,[3] pues al momento en que se reconoció la pensión de vejez, la actora se desempeñaba como concejal de Medellín para el periodo 2016-2018. La anterior Resolución fue confirmada en su integridad mediante las Resoluciones SUB311798 del 30 de noviembre de 2018 y DIR 21513 del 12 de diciembre de 2018.[4] Así, conforme a los hechos de la demanda, es claro que la accionante se desempeñaba como concejal, al momento de la causación de la pensión.

4. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín que, en Auto del 10 de abril de 2019, rechazó la demanda y envío el expediente a la Oficina Judicial de Medellín para su reparto entre los juzgados administrativos de dicho circuito. Al respecto, señaló que la demanda fue promovida en contra de una persona de derecho público, mientras la accionante ocupaba el cargo de concejal de Medellín. Asimismo, destacó que lo discutido es un asunto relacionado con la seguridad social de un servidor público. Por tanto, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[5]

5. Luego de repartido el expediente, al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Medellín[6] y que el líbelo fuera corregido y adecuado a los medios de control y requisitos propios del procedimiento contencioso administrativo,[7] esta autoridad judicial, mediante Auto del 15 de julio de 2019, declaró su falta de competencia en razón a la cuantía y remitió las diligencias al Tribunal Administrativo de Antioquia.[8]

6. En Auto del 9 de noviembre de 2020, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[9] A su juicio, en razón a que la mayor parte de semanas cotizadas por la demandante fueron al sector privado, así como que la litis versa sobre un asunto de “seguridad social de privados administrados por públicos”, el conocimiento recae en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, máxime si no se avizora una relación legal y reglamentaria entre el Estado y la accionante, tal y como lo dispone el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[10]

7. El 6 de marzo de 2023, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia redireccionó la orden impartida en el Auto del 9 de noviembre de 2020 y dispuso remitir las diligencias a la Corte Constitucional para que sea esta autoridad quien dirima el conflicto negativo de jurisdicción suscitado con el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín.[11]

8. El 21 de marzo de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[12] Posteriormente, en sesión virtual del 25 de julio de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 28 de julio siguiente.

1. Competencia

   9. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[13] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[14] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones.[15] Los cuales, a su turno se constatan de la siguiente forma.

   Presupuesto

   Constatación

   Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

   El conflicto se generó entre dos autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín, actuando en nombre de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y; por otra parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia, como representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

   En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende la nulidad de unas resoluciones expedidas por Colpensiones, las cuales reconocieron y ordenaron el pago de una pensión de vejez, sin embargo, se determinó que la prestación quedaba suspendida hasta tanto se acreditara el retiro del servicio de la solicitante.

   Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[18]

   En el presente asunto, observa la Sala que las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones sobre su falta de jurisdicción. (supra 4 y 6).

3. Naturaleza jurídica de la función que desempeñan los concejales y la jurisdicción competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social

   11. En primer lugar, al no existir relación legal y reglamentaria de los concejales con una entidad pública, así como no preverse una norma especial que asigne la competencia de estos casos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debe aplicarse la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, cuando se verifique que el demandante era miembro de esta corporación pública al momento de la causación de la prestación. Así, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, señala que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) señala que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En síntesis, respecto a las controversias relativas a los servicios de la seguridad social, existe una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de dichos procesos a otra jurisdicción.

   12. Por otro lado, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los siguientes asuntos, como bien señala el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011:

       “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

       Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

       […]

   4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. [énfasis propio]

   13. La Constitución Política señala, enfáticamente, en su artículo 312, que "[l]os concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, el artículo 123 ejusdem establece que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. La Corte Constitucional ha distinguido su naturaleza en el siguiente sentido:

       “(…) no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) -que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual- que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos”.[19]

   14. En ese sentido, la Corte ha resaltado que, por ejemplo, los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias, la cual no tiene “carácter de remuneración laboral ni derecho al reconocimiento de prestaciones”.[20]

   15. De otro lado, el Consejo de Estado ha indicado que los concejales ejercen funciones públicas, las cuales podrían asemejarse al trabajo. No obstante, ello no significa que tengan la condición o pertenezcan a la categoría jurídica de trabajadores. Por el contrario, lo cierto es que como la remuneración de su labor corresponde a honorarios, su actividad no se rige por las normas propias de los trabajadores.[21] En similar sentido se pronunció la sección segunda de ese tribunal cuando manifestó que los honorarios de los concejales no pueden considerarse como prestaciones periódicas, ya que conforme a la ley no constituyen remuneración laboral o carga prestacional.[22]

   16. Ahora, dicho de paso, en Auto 778 del 2022, la Sala determinó que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de honorarios de concejales reconocidos en un acto administrativo, de conformidad con la naturaleza de la función que estos desempeñan y en virtud de la cláusula general o residual de competencia. Lo anterior, si bien es un asunto apenas vinculado con el objeto del presente conflicto, resulta relevante para determinar que, en punto de definir qué jurisdicción debe conocer de los asuntos en que un concejal demande cuestiones relacionadas con su seguridad social, es necesario atender a su función y vinculación con el Estado.

   17. En efecto, incluso desde el Auto 329 de 2021, la Corte Constitucional ha señalado que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias relacionadas con la seguridad social de empleados o miembros de corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de naturaleza pública. No obstante, en dicha decisión se analizó la jurisdicción competente frente una demanda relacionada con la seguridad social de empleados públicos y el asunto no versaba sobre miembro de corporación alguna.

   18. Así las cosas, si bien se dispone, expresamente, por el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de lo relativo a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y su seguridad social, una interpretación exegética de este precepto excluye a los concejales, pues aunque son servidores públicos en virtud del artículo 123 Superior, no ostentan la calidad de empleados públicos conforme el artículo 312 ejusdem, es decir, no existe un vínculo contractual de índole laboral alguno con una entidad pública.

   19. Bajo este panorama, al no existir relación legal y reglamentaria de los concejales con una entidad pública, así como no preverse una norma especial que asigne la competencia de estos casos a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debe aplicarse la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, cuando se verifique que el demandante era miembro de esta corporación pública al momento de la causación de la prestación.

   20. Regla de decisión. “La Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social de los concejales, de conformidad con la naturaleza jurídica de su función y la cláusula general o residual de competencia, sin que resulte relevante la naturaleza pública o privada de la entidad administradora.”

4. Caso concreto

   21. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que, en el caso sometido a estudio, la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por A.M.A.G. en contra de Colpensiones está en cabeza del Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín.

   22. Así las cosas, en el presente caso, en primer lugar, es necesario verificar cuál era la vinculación laboral vigente de la demandante al momento de la causación de la prestación.

   23. Pues bien, como se señaló en los antecedentes, la señora A.G. laboraba para la empresa privada Frontino Gold Mines Ltda., hoy liquidada cuando, mediante Resolución 0425 de 2011, el Instituto de Seguros Sociales aceptó la conmutación de algunas obligaciones pensionales con esta empresa y en la que se incluyó a la demandante; por tal motivo, esta laboró “hasta el 25 de julio de 2008, fecha en la cual se retira para entrar de inmediato a disfrutar de su pensión de jubilación por reunir los requisitos exigidos por la Ley”.[23]

   24. No obstante, mediante Resolución GNR393692 del 29 de diciembre de 2016, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez en favor de la demandante, por considerar que no cumplía con los requisitos mínimos previstos en la Ley 100 de 1993, así como que no logró acreditar las exigencias previstas en el régimen de transición por edad establecido en el artículo 36 ejusdem.

   25. En la anterior línea, el 9 de mayo de 2018, la señora A.M.A.G. solicitó, nuevamente, el reconocimiento y pago de su pensión de vejez, siendo esta reconocida en la Resolución SUB269635 del 16 de octubre de 2018, por Colpensiones.

   26. Con todo, esta Corporación debe aclarar que, a pesar de que la actora resultó beneficiada de la conmutación realizada por el Instituto de Seguros Sociales, mediante Resolución 0425 de 2011, en temas pensionales de vejez, la causación de la prestación es la reunión de los requisitos fijados en la ley. Por consiguiente, en el instante en que se configuran aquellos se causa la pensión de vejez.[24] En ese sentido, para determinar la fecha de la causación de la prestación debe tenerse en cuenta lo dispuesto en la Resolución SUB269635.

   27. Así, para el 16 de octubre de 2018, fecha en que Colpensiones acreditó el cumplimiento de requisitos para acceder a la pensión de vejez, la señora A.M.A.G. se encontraba ejerciendo el cargo de concejal de Medellín para el periodo 2016 – 2018.

   28. A partir de lo expuesto, esta Corporación descarta que existiese vinculación laboral alguna con una entidad pública, dado que: (i) al momento de causarse la prestación, la actora era miembro del Concejo de Medellín; (ii) laboró, igualmente, en el sector privado; y (iii) la pretensión relacionada con la pensión de vejez incluye la prestación de sus servicios profesionales en ambos sectores, a pesar de que el Instituto de Seguros Sociales hubiese asumido las obligaciones pensionales a cargo de Frontino Gold Mines Ltda.[25]

   29. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala dirimirá el presente conflicto y ordenará remitir el expediente al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Medellín para que proceda conforme su competencia, y comunique la presente decisión a las partes, intervinientes y al Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución