Auto nº 2780/23 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2023

1. V.M.M.S., actuando a través de apoderada, presentó ante el Juzgado Laboral del Circuito de Tunja (reparto) demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Boyacá con el propósito principal de que se declare la existencia de una relación laboral entre las partes y la calidad de pre pensionado del demandante al momento de la terminación de la relación laboral. En consecuencia, pretende que se declare la ineficacia de la terminación del contrato y se condene a la entidad demandada a las prestaciones sociales adeudadas. Lo anterior, con fundamento en la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios entre el 2 de marzo de 2016 y el 15 de junio de 2019, así como las condiciones de su ejecución.[1]

2. Efectuado el reparto el 26 de marzo de 2021, el proceso correspondió al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja, el cual en decisión del 24 de junio de 2021 admitió la demanda. Sin embargo, el 29 de septiembre de 2022 y antes de que tuviera lugar la audiencia prevista en el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social,[2] el Juzgado decidió abstenerse de seguir conociendo la demanda, declaró su falta de competencia para conocer de la causa y remitió las diligencias a los Juzgados Administrativos de Tunja (reparto). Fundamentó su decisión en el pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que resolvió el expediente CJU-317 del 11 de agosto de 2021, de acuerdo con el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.[3]

3. El 24 de octubre de 2022 el asunto fue asignado por reparto al Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja, el cual en decisión del 17 de enero de 2023 se abstuvo de avocar conocimiento, declaró que ese Juzgado carece de jurisdicción para adelantar el proceso, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que en el presente asunto se advierte que el demandante desarrolló labores como conductor del vehículo pesado para ejecutar proyectos de mejoramiento, mantenimiento y conservación de obras públicas, por lo que le correspondería a la calidad de un trabajador oficial.

4. Puso de presente que existía una postura del Consejo Superior de la Judicatura según la cual al determinar la jurisdicción competente para conocer este tipo de asuntos debía determinarse la calidad de trabajador oficial o empleado público a partir de los criterios orgánico y funcional. Este criterio varió con el pronunciamiento de la Corte Constitucional mediante Auto 492 de 2021, en el cual se determinó que el reconocimiento de una relación laboral durante la ejecución del contrato de prestación de servicios se encuentra dentro de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto, se observa que la demanda fue admitida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja, fecha en la que aún se encontraba vigente la postura asumida por el Consejo Superior de la Judicatura, por lo que la competencia debe permanecer en ese juzgado de acuerdo con la regla de perpetuatio jurisdictionis.

5. Adicionalmente, el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja señaló que el cambio de jurisdicción puede hacer que la parte demandante deba asumir una carga procesal excesiva, afectando su derecho a la administración de justicia, pues al realizar el estudio de admisión de la demanda se encuentra que la misma no se ajusta con ciertas formalidades propias de los medios de control procedentes en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, formalidades que el demandante no pudo prever al momento de formular la demanda de acuerdo con los criterios jurídicos vigentes para la época.[4]

6. Mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 7 de julio siguiente.

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[5] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

   B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[6]

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

   Presupuesto

   Constatación

   Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[7]

   El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja).

   Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[8]

   Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la demanda en la cual se pretende la declaratoria de una relación laboral entre las partes, fundamentada en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios.

   Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[9]

   Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.

   Por un lado, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja se refirió al pronunciamiento de la Corte Constitucional al resolver el CJU-317, a partir de lo cual concluyó que, al tratarse de una controversia en la que se pretende la declaración de una relación laboral oculta en un contrato de prestación de servicios, es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   Por su parte, el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja manifestó que, de acuerdo con la regla jurisprudencial propia del Consejo Superior de la Judicatura para resolver este tipo de controversias y vigente al momento de admisión de la demanda, atendiendo las funciones desempeñadas por el demandante, que corresponden a las de un trabajador oficial, es competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

   C.A. objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de un vínculo laboral encubierto por la múltiple celebración de contratos de prestación de servicios. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

    D. La competencia para conocer de los procesos en los que se pretende la declaración de un vínculo laboral con base en la sucesiva celebración de contratos de prestación de servicios corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 492 de 2021

11. La Sala Plena ha establecido que en aquellos asuntos en los que se pretende la declaración de un vínculo laboral entre una entidad pública y el demandante, con fundamento en un supuesto encubrimiento de dicha relación a partir de la celebración sucesiva de contratos de prestación de servicios, es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin que sea dable entrar a determinar la naturaleza del vínculo pretendido, esto es, si se trata de una supuesta relación de empleado público o trabajador oficial.

12. Mediante Auto 492 de 2021,[10] la Sala determinó que, en aquellos casos en los que existe una sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios entre las partes como fundamento de la alegada relación laboral que se pretende develar, el juez de lo Contencioso Administrativo es el llamado a conocer del asunto dado que la controversia recae sobre la legalidad de un contrato estatal. Esto, de conformidad con lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, según el cual los contratos de prestación de servicios suscritos por entidades públicas son de índole estatal, y en concordancia con la competencia asignada a la Jurisdicción Administrativa por el artículo 104.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de ese tipo de negocios jurídicos.

13. En este sentido, en estos casos se propone un examen sobre un contrato de naturaleza no laboral, con el fin de revisar estos contratos estatales para determinar su legalidad a la luz de los requisitos para su suscripción. Con el propósito de definir la jurisdicción competente, mal haría el juez en determinar si las funciones cumplidas corresponden a las de un trabajador oficial o a las de un empleado público, pues ello implicaría realizar un examen de fondo del asunto. Así mismo, en caso de encontrarse probada la relación laboral pretendida, cuenta la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con las herramientas necesarias para controvertir los posibles contratos laborales y determinar el cobro de acreencias a las que haya lugar.

14. Ahora bien, esto no desconoce la exclusión de jurisdicción contenida en el artículo 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según la cual no conoce esta jurisdicción de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, en tanto cuando existe certeza del vínculo laboral entre las partes y por tanto de la calidad de trabajador oficial, el conocimiento del asunto corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, mientras que en casos como el objeto de estudio, no existe certeza sobre tal vínculo sino únicamente respecto de la existencia de uno o varios contratos estatales de prestación de servicios.

15. Regla de decisión. Reiteración Auto 492 de 2021. “La Corte Constitucional precisa que, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

    E. Caso concreto

16. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Tunja. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021.

17. La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda en la cual se pretende la declaración de una relación laboral a partir de la suscripción de contratos sucesivos de prestación de servicios entre las partes, teniendo en cuenta además las condiciones en las que se desarrolló su ejecución. Si bien de conformidad con el artículo 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no corresponde a esta jurisdicción el conocimiento de las controversias entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales, en este caso lo que se pretende es evaluar la legalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos, sin que sea posible evaluar prima facie la naturaleza de las funciones desarrolladas por el demandante, por lo que el conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con la regla de competencia prevista en el artículo 104.3 del mismo cuerpo normativo.

18. En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados. En todo caso, la Corte considera oportuno pronunciarse respecto de los argumentos del representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para rechazar su competencia en el procedente asunto.

    F. Cuestión final sobre las dificultades expuestas por el Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Tunja de cara a la admisión de la demanda en la jurisdicción que representa

19. El Juzgado 2 Administrativo Oral del Circuito de Tunja argumentó que carecía de competencia para conocer de la demanda, porque ya se había adelantado la primera etapa del proceso ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. En su criterio, el cambio de jurisdicción podía generar perjuicios para el accionante, en la medida en que la falta de compatibilidad entre la acción ordinaria laboral y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conllevarían al rechazo de la demanda en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[11]

20. Con el fin de atender a los argumentos presentados por el juez, la Sala destaca que el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental que, a su vez, asegura la eficacia de las demás garantías iusfundamentales.[12] En atención a su importancia, la jurisprudencia ha señalado que su ejercicio requiere proteger la confianza legítima de las personas en el Estado como administrador de justicia. Aquella no solo se garantiza con la publicidad de la ley y el respeto del principio de legalidad, sino que involucra la protección de “las expectativas legítimas de las personas de que la interpretación y aplicación de la ley por parte de los jueces va a ser razonable, consistente y uniforme”.[13] En virtud de lo expuesto, esta Corporación ha explicado que las decisiones de las Altas Cortes juega un rol fundamental en el respeto de la confianza legítima, porque la vinculatoriedad de las reglas jurisprudenciales establecidas en el precedente permite asegurar que los preceptos normativos sean aplicados de manera uniforme a casos similares. Por esa razón, el precedente jurisprudencial debe atenderse de forma general e inmediata en sentido horizontal y vertical.[14]

21. Con todo, la jurisprudencia ha indicado que la obligatoriedad del precedente no puede desconocer el principio de igualdad material. En concreto, ha precisado que sus variaciones pueden afectar las reglas aplicables a determinados casos que están en curso, incluso, pueden impactar actuaciones procesales que iniciaron cuando regía el precedente anterior.[15] Por esa razón, su aplicación inmediata, sin atender a las particularidades de cada caso concreto, podría vulnerar ciertos derechos fundamentales. En consecuencia, “resulta enteramente razonable que el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales”.[16]

22. En materia de conflictos entre jurisdicciones, esta Corporación ha considerado que, en virtud de lo expuesto, las autoridades judiciales tienen el deber de analizar las circunstancias de cada caso concreto a la hora de aplicar la regla jurisprudencial que corresponda. En concreto, les corresponde “i) verificar si la aplicación de la nueva regla sacrifica intensamente las garantías procesales y/o sustanciales; ii) valorar los parámetros vigentes de forma compatible con los principios constitucionales y iii) adoptar medidas y/o mecanismos que procuren salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia de los sujetos procesales y de los potenciales accionantes, especialmente de aquellos que obraron con la confianza legítima del cumplimiento de reglas jurisprudenciales que fueron modificadas y que requieren de un lapso de tiempo para adaptarse a las nuevas reglas jurisprudenciales”.[17] De manera que, ante las dificultades que puedan surgir de la aplicación del precedente, los jueces deben adoptar las medidas necesarias para garantizar que su implementación no genere consecuencias adversas para las personas involucradas en cada asunto, más no dejar de aplicar las reglas jurisprudenciales vigentes.

23. En el caso concreto, el juez advirtió que la aplicación del precedente al caso concreto puede sacrificar las garantías del accionante, en la medida en que al asumir el conocimiento del proceso puede generarse un posible rechazo de la demanda. En todo caso, la regla jurisprudencial aplicable al caso concreto pretende garantizar que las partes involucradas disfruten plenamente de su derecho a que la controversia sea conocida por el juez natural de la misma. En consecuencia, la Sala hace un llamado a la autoridad competente para que adopte las medidas que considere idóneas para garantizar que el demandante pueda disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en el sentido material, entre ellas, acoger una interpretación armónica de las normas previstas para conocer demandas ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa relacionadas con asuntos laborales que resulte favorable las garantías iusfundamentales de las partes del proceso. Lo expuesto, de ninguna manera implica la creación de reglas de transición, ni la extensión de las previstas en el Auto 1942 de 2023 a estos asuntos.

24. Conforme a lo anterior, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 2 Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia, quien podrá adoptar las medidas a las que haya lugar para garantizar que las partes puedan disfrutar de su derecho de acceso a la administración de justicia en debida forma. Lo expuesto, en la medida en que, tal y como lo reconoció la Sentencia SU-406 de 2016 de esta Corporación, “resulta enteramente razonable que el juez de conocimiento considere las circunstancias de cada caso a efectos de cumplir con su deber de aplicar la jurisprudencia vigente para que no se afecten los derechos fundamentales de los sujetos procesales”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,