Auto nº 2782/23 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2023
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4009 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2782 de 2023
Expediente: CJU- 4009
Conflicto de competencia entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y la Superintendencia Nacional de Salud
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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A través de apoderada judicial, la IPS Universidad Autónoma de Manizales[1] promovió demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de SALUDCOOP entidad promotora de Salud Organismo Cooperativo SaludCoop en liquidación y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 1960 del 6 de marzo de 2017, y 1974 del 14 de julio de 2017. Lo expuesto, porque no reconocieron el valor de trescientos ochenta y ocho millones noventa y dos mil doscientos ochenta y tres pesos y veintisiete centavos ($388.092.283,27), por ausencia de valoración probatoria, negación de la prestación oportuna de la reclamación, falsa motivación y desviación de poder.[2]
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Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se ordene al Agente Especial Liquidador de SALUDCOOP EPS reconocer y pagar la suma de $388.092.283,27, de los cuales $262.576.578.00 ya habían sido reconocidos por la EPS mediante acuerdo conciliatorio y que junto con la suma de $125.515.705.27 que se encuentran probadas con las facturas-soportes aportados el 15 de enero de 2015 a SALUDCOOP EPS, valor que ya había sido deducido por la Universidad Autónoma de Manizales en la reclamación de sus acreencias.[3]
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La demanda le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Unitaria de Decisión, quien, en providencia del 4 de mayo de 2018, declaró su falta de competencia por razón del territorio y ordenó remitir el expediente a la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[4] Como consecuencia de ello, el caso le correspondió a la Subsección A, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante Auto del 24 de octubre de 2019, ordenó remitir el proceso por falta de jurisdicción y competencia a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá Reparto. Para justificar su decisión, argumentó que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de los asuntos referentes a la prestación de los servicios de la seguridad social y sus recursos, tal como el asunto que ahora nos ocupa.[5] Además, advirtió que la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha reconocido que los asuntos similares al de objeto de controversia deben ser conocidos por la Jurisdicción Ordinara en su especialidad laboral. Por tanto, dispuso remitir el proceso a los jueces laborales para reparto.
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El caso le correspondió al Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 3 de diciembre de 2019, ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Lo expuesto, porque los litigios surtidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, deben zanjarse en la Superintendencia Nacional de Salud; lo anterior fundado en lo esgrimiendo en la Ley 1949 de 2019, mediante la cual adicionó y modificó algunos artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011[6]
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Por su parte, la Superintendencia de Salud, mediante Auto del 2 de febrero de 2023, rechazó la demanda. Consideró que no tiene competencia para conocer el caso, porque se pretende la nulidad de dos actos administrativos y, de acuerdo con el auto A436/2021 de la Corte Constitucional, el control de las resoluciones expedidas por SALUDCOOP en liquidación le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[7]
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El 26 de abril de 2023, fue remitido a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto negativo de jurisdicción y/o competencia suscitada entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y la Superintendencia Nacional de Salud.[8]
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En sesión virtual de 3 de octubre de 2023, el expediente fue repartido al despacho encargado, y fue remitido para su sustanciación el 5 del mismo mes y año.[9]
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[11] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones,[12] los cuales, a su turno, se constatan de la siguiente forma.
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[13]
El conflicto se generó entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca); y, dos autoridades de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y la Superintendencia Nacional de Salud).
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[14]
En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso, la cual pretende que se declare la nulidad y restablecimiento del derecho frente a dos actos administrativos, por la falta de pago, durante el proceso de liquidación, del crédito adeudado por SALUDCOOP EPS.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[15]
En el presente asunto, las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones (ver los acápites 3, 4 y 5 de la presente providencia).
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Jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con hechos, omisiones, en el marco de procesos de liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud- Reiteración Auto 343 de 2021
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En el Auto 343 de 2021, la Corte conoció un conflicto jurisdiccional suscitado entre el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, para conocer de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Humana Vivir EPS liquidada, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud. En esa oportunidad, la Sala Plena encontró que, en efecto, la demanda pretendía la declaratoria de la nulidad de diferentes resoluciones proferidas por la agente liquidadora de la demandada, las cuales constituyen verdaderos actos administrativos proferidos por un particular en ejercicio de funciones públicas transitorias. En consecuencia, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, concluyó que este tipo de conflictos deben resolverse por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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En esa oportunidad, la Corte recordó que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud cumplen funciones públicas transitorias,[16] de conformidad con el numeral 1º del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.[17] Esa disposición es aplicable a los trámites administrativos de dicha Superintendencia de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.[18] Además, el numeral 2º del mismo artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone que [l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Como consecuencia de lo anterior, las actuaciones de estos agentes constituyen verdaderos actos administrativos y la competencia para conocer de las controversias que aquellos susciten está dada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En esa norma, el Legislador estableció, como cláusula general, que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (énfasis añadido). Asimismo, dispuso que conoce de los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. Con fundamento en lo expuesto, la Corte estableció la regla de decisión que se describe a continuación.
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Regla de decisión. Reiteración Auto 343 de 2021. De conformidad con el artículo 104 y 140 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia para conocer de la reparación de daños causados por hechos, omisiones, operaciones administrativas o cualquier otra actuación estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo, en los que estén involucradas entidades estatales o particulares que ejerzan función pública transitoria, en el marco de procesos de intervención y liquidación forzosa administrativa de una entidad promotora de salud.
D.C. concreto
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A partir de las consideraciones generales expuestas en esta providencia, la Sala Plena observa que la competencia para conocer y decidir la demanda instaurada por la IPS Universidad Autónoma de Manizales, mediante apoderado judicial, está en cabeza de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
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En efecto, la Corte advierte que la demanda pretende discutir actos administrativos proferidos por particulares en ejercicio de funciones públicas y está dirigida en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, y la Superintendencia Nacional de Salud, por presuntos hechos y omisiones que generaron un perjuicio a la accionante, en el marco del proceso de liquidación forzosa administrativa de la EPS SALUDCOOP. Tal y como lo establece el Auto 343 de 2021, reiterado en el Auto 1696 de 2022, esos asuntos hacen parte de los temas que, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, deben conocer los jueces de lo contencioso administrativo. Lo expuesto, sin perjuicio de la responsabilidad individual que se desprenda de las actuaciones de los agentes liquidadores en el cumplimiento de funciones públicas transitorias.
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Además, la Superintendencia Nacional de Salud, en relación con los procesos de intervención forzosa administrativa para liquidar, cuenta con competencias de inspección, vigilancia y control que se concretan en el seguimiento de los asuntos relacionados con la garantía en la prestación de los servicios de salud prestados desde la toma hasta el traslado efectivo de los afiliados y el cumplimiento de los lineamientos procedimentales que regulan la medida de intervención forzosa administrativa para liquidar, el cual se realiza de acuerdo a los parámetros del numeral 2 del artículo 296 Decreto Ley 663 de 1993[19] para evaluar las acciones y eficacia del agente liquidador. En igual sentido, en atención al procedimiento fijado en la Resolución 547 de 2017 del Ministerio de Salud y Protección Social,[20] la ADRES debe concurrir al proceso y hacerse parte en este, en atención al carácter concursal y universal que tiene la liquidación.
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En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de Nulidad y Restablecimiento de Derecho en impetrado por la IPS Universidad Autónoma de Manizales, en atención a la naturaleza de las actuaciones de los agentes liquidadores y a las funciones propias de las entidades demandadas dentro del sub examine, en el marco de los procesos de liquidación forzosa administrativa.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y la Superintendencia Nacional de Salud; en el sentido de DECLARAR que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4009 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique lo pertinente a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] La demanda fue presentada por la apoderada de la Universidad Autónoma de Manizales, institución de educación superior, sin ánimo de lucro, reconocida mediante número de identificación tributaria (NIT) 890.805.051-0. Expediente digital CJU-4009, DEMANDA NURC 20229300400896342, pp. 383-385.
[2] Expediente digital CJU-4009, DEMANDA NURC 20229300400896342, pp. 383-385.
[3] Ibidem.
[4] Mediante Auto del 12 de febrero de 2019, esa autoridad judicial inadmitió la demanda y ordenó al demandante subsanar el escrito, so pena de rechazo. El escrito fue corregido el 6 de marzo de 2019, por lo que, en Auto del 10 de abril de 2019, admitió la demanda y dispuso que como parte procesal debía tenerse en cuenta a la Universidad Autónoma de Manizales como institución demandante y, a SALUDCOOP EPS en liquidación, como entidad demandada. Expediente digital CJU-4009, DEMANDA NURC 20229300400896342, pp. 383-385.
[5] Ibidem, pp. 454 461.
[6] Expediente digital CJU 4009 1. DEMANDA NURC 20229300400896342 pp. 346-347.
[7] Expediente digital CJU-4009, 120238100000575261_00003, pp.1-8.
[8] Expediente digital CJU4009, 03CJU-4009 Constancia de Reparto.
[9] Expediente digital CJU4009, 03CJU-4009 Constancia de Reparto.
[10] Artículo 241. 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.
[11] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[14] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[15] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] Al respecto, la Corte resaltó la naturaleza de las funciones del agente especial, según lo dispuesto en el artículo 9.1.1.2.2. del Decreto 2555 de 2010 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
[17] ARTICULO 295. REGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. // 1. Naturaleza de las funciones del liquidador. El liquidador designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o por los acreedores reconocidos, ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación.
[18] PARÁGRAFO 2o. El procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Los actos de carácter general que expida la Superintendencia Nacional de Salud no producirán efectos legales mientras no se publiquen en el boletín del Ministerio de Salud, Capítulo, Superintendencia Nacional de Salud, el cual podrá ser editado y distribuido a través de esta.
[19] Al respecto, debe tenerse en cuenta que el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, ya citado, señala que el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud es el mismo que se consagra por las disposiciones legales de la Superintendencia Bancaria. La anterior disposición, además, debe interpretarse en atención a que el artículo 1 del Decreto 4327 fusionó la superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores, denominándose, en adelante, Superintendencia Financiera de Colombia.
[20] Por el cual se establecen las condiciones que las Entidades Promotoras de Salud EPS, las Entidades Obligadas a Compensar EOC y las Cajas de Compensación Familiar CCF que administren el Régimen Subsidiado, e Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS que se encuentren en proceso de liquidación, deben cumplir para adelantar y culminar los asuntos pendientes ante el DOSYGA o quien haga sus veces.
