Auto nº 2884/23 de Corte Constitucional, 21 de Noviembre de 2023

1. La causa jurisdiccional. El 22 de enero de 2019, la EPS Sanitas interpuso demanda laboral en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Esto, con el fin de solicitar, entre otras cosas[1], (i) que se declare la responsabilidad de los demandados por los perjuicios ocasionados con ocasión del rechazo de 163 ítems, contenidos en 148 recobros efectuados, (ii) se condene a las demandadas, al pago de $459.567.271 de pesos a título de indemnización, (iii) la declaratoria de perjuicios causados por concepto de gastos administrativos con ocasión de la gestión y manejo de tecnologías no incluidas en el POS —hoy PBS—, por $45.956.727, y (iv) la condena al pago de los intereses moratorios adeudados, como de costas y agencias en derecho.

2. Hechos que fundamentan las pretensiones[2]. La EPS Sanitas suministró a diferentes usuarios 163 ítems relativos a tecnologías en salud que no hacían parte del POS. Esto, con ocasión de acciones de tutela y autorizaciones del Comité Técnico Científico. Prestados los servicios por parte de las IPS, la demandante pagó las facturas correspondientes a las prestadoras en salud. Entonces, radicó 148 recobros al Ministerio de Salud y Protección Social para recibir el pago de los ítems referidos, siendo este negado. La EPS objetó la negativa del Ministerio, que confirmó su decisión. Posteriormente, la EPS presentó sus solicitudes ante la ADRES. Resaltó que, esta falta de pago suscitó problemas presupuestales y operativos en la EPS.

3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria. La demanda le correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá. El 22 de noviembre de 2019, aquel envió el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo al considerarse carente de competencia[3]. Esto, con fundamento en que para la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo Superior de la Judicatura la jurisdicción ordinaria laboral solo resuelve conflictos relativos a la prestación directa de servicios del Sistema de Seguridad Social. Agregó que “si bien a la Jurisdicción ordinaria Laboral [le] corresponde el conocimiento de las controversias que surjan de la prestación de servicios de seguridad social, esta competencia se contrae a los conflictos que se susciten entre usuarios, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadores del sistema, en tanto la demandada ADRES no es prestador del servicios de salud, resulta claro que en virtud de su categoría de entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social […] a cuyo cargo tiene la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro, los conflictos en que […] esté involucrada, deben ser conocidos por la jurisdicción administrativa”[4].

4. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 13 de febrero de 2020, el Juzgado Sesenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera resolvió[5] (i) no avocar el conocimiento del proceso, (ii) plantear un conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Argumentó que, con base en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, las controversias relativas a recobros por la prestación de servicios No POS corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral. Esto, porque se trata de controversias relativas al Sistema de Seguridad Social Integral. Agregó que “la controversia Sub judice [sic] se enmarca en lo dispuesto en el Numeral 4 del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues es propia del Sistema de Seguridad Social integral y debe ser adelantad[a] por la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades Laboral y de Seguridad Social”[6].

5. Remisión del asunto a la Corte Constitucional. El 28 de septiembre de 2020, el expediente fue remitido al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto. Sin embargo, el 4 de agosto de 2022, la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos remitió el expediente a la Corte Constitucional.

6. Reparto del asunto y actuaciones en la Corte Constitucional. El 28 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 30 de marzo de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[7]. Advertida la ausencia del pronunciamiento inicial sobre el asunto, suscrito por el Juzgado Sesenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, aquel fue solicitado a esa sede judicial. El documento faltante fue aportado al expediente el 30 de octubre de 2023[8].

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por la EPS Sanitas en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES. A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS —hoy PBS— (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro.

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].

   Objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].

   Normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    10.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado Sesenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].

    10.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la EPS Sanitas en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    10.3. El presupuesto normativo se encuentra acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS — hoy PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021

11. En el Auto 389 de 2021[15], la Sala Plena concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[16], la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS, así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces de lo contencioso administrativo.

12. La Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[17] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[18]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[19]; y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[20].

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

13. En el Auto 1942 de 2023[21], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[22]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad relativos a (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones sobre los mismos procesos, pese a que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando un asunto concreto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente anteriormente.

14. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos en el tiempo del Auto 389 de 2021, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Auto 1942 de 2023

    Aspecto

    Regla de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA.

    Términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un mes.

    La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

   1. Fueron enviadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y esta adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

   2. Fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023, y aquella debe adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

   3. Fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

   4. Estaban en trámite para el momento de expedición del Auto 1942 de 2023 y están en etapa de estudio de admisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

16. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

17. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por la EPS Sanitas en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES[23]. Lo anterior, por cuanto la EPS cuestiona las decisiones adoptadas por el referido Ministerio y la ADRES. En efecto, (i) la parte demandante pretende el reconocimiento y pago de 148 cuentas de recobros y (ii) cuestiona las decisiones de las entidades demandadas, por medio de las cuales negaron el pago de tales cuentas, en el marco del trámite administrativo de recobro. Así, no se trata de un asunto relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

19. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Sesenta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2619, para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,