Auto nº 2700/23 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2023

1. El 9 de marzo de 2011 C. EPS S.A. (en adelante C. interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social. La demandante solicitó que se declare a la demandada como responsable por los perjuicios que le fueron causados como consecuencia del pago parcial de las prestaciones que no estaban incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante POS). Esas prestaciones le fueron ordenadas por comités técnico científicos o mediante fallos de tutela desde la vigencia del artículo 9 de la Resolución 3754 de 2008 hasta el 29 de octubre de 2010[1].

2. La actora pretendió que, como consecuencia, se condene a la demandada al pago de los perjuicios ocasionados por concepto de daño emergente y lucro cesante, incluidos los intereses causados y, especialmente, el valor pagado por la demandante a los proveedores de las prestaciones no POS que se tramitaron con base en la resolución 3754 de 2008. Según indicó C. esas prestaciones fueron reconocidas solo parcialmente en un proceso de recobro. La EPS solicitó que se condene en costas a la demandada y que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto por el artículo 177 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[2]. Finalmente, la accionante estimó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca era competente para conocer del caso en atención al numeral 2 del literal f del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo[3].

3. El 14 de marzo de 2011 la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca recibió la demanda por reparto[4] y el 14 de abril del mismo año la Subsección A de la Sección Tercera de ese tribunal la admitió[5]. El 1 de agosto de 2012 la Subsección C de descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca avocó el conocimiento del proceso[6]. El 26 de agosto de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso y ordenó la remisión del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca[7].

4. El 2 de septiembre de 2014, el Ministerio de Salud y Protección Social interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión y solicitó que se revoque el auto del 26 de agosto y se reanude el proceso[8]. En la misma fecha, C. también interpuso recurso de reposición contra esa decisión con el fin de que se revoque el auto y que se dé continuidad al proceso[9].

5. El 11 de noviembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de reposición contra el auto del 26 de agosto de 2014 interpuesto por el Ministerio de Salud y Protección Social y por C.[10]. El mismo día, la misma autoridad judicial dejó sin efectos su propio auto del 26 de agosto de 2014 y ordenó el regreso del expediente al despacho para continuar con el trámite del proceso[11].

6. El 22 de enero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió el proceso en primera instancia y declaró la indebida escogencia de la acción[12]. Decisión que fue apelada por C. quien solicitó que se revoque la decisión de instancia y que se acceda a las pretensiones de la demanda[13].

7. Luego, le correspondió a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado conocer el caso, y el 9 de abril de 2021 esa autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Inicialmente, advirtió que al proceso le era aplicable el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil toda vez que el CPACA comenzó a regir el 2 de julio de 2012 y el proceso objeto de controversia inició en marzo de 2011. Respecto de su falta de jurisdicción, adujo que el caso está relacionado con el sistema de seguridad social integral por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Empleó como fundamento normativo la Ley 712 de 2001 y jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[14] respecto de demandas resultantes de recobros por la prestación de servicios médicos o medicamentos no incluidos en el POS[15].

8. El 21 de junio de 2022, el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá formuló el conflicto negativo de jurisdicción respecto de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[16]. El juez consideró que de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), modificado por el artículo 622 de la ley 1564 de 2012, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce las controversias sobre la prestación de servicios de seguridad social en salud entre afiliados, beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras o prestadoras con excepción de los relacionados con contratos y con responsabilidad médica[17].

9. Seguidamente, advirtió que como el caso no versa sobre la prestación de los servicios de salud sino sobre el pago de esos servicios como consecuencia de lo ordenado por los comités técnico científico o mediante fallos de tutela, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral carece de competencia para conocer el caso. En apoyo de su argumento citó el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional[18]. En consecuencia, el 29 de junio de 2022 remitió el expediente a la Corte Constitucional[19].

10. El 7 de marzo de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[20] y, el 10 de marzo del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[21].

Competencia

11. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[22].

    Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones

12. Este tribunal estima que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23].

13. La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[24]. Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

14. En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por otro lado, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.

15. En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de reparación directa presentada por C. contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.

16. Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. El Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que la competente para conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.4 del CPTSS y con el auto 389 de 2021. Por su parte, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado empleó como fundamentos normativos la Ley 712 de 2001 y referenció múltiples decisiones del Consejo Superior de la Judicatura. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.

17. Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el Juzgado Treinta y Dos Laboral del Circuito de Bogotá.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración de los autos 389 de 2021 y 862 de 2021

18. En el auto 862 de 2021, que resolvió un conflicto similar al que hoy se somete a su conocimiento, la Corte reiteró el auto 389 de 2021. En el auto 389 de 2021 el asunto tuvo que ver con una demanda interpuesta por Sanitas EPS contra la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

19. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:

    “al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[25].

20. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[26].

    Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS

21. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.

22. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:

    “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

23. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:

    1. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

    2. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[27].

24. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    3. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    4. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    5. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

25. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[28]:

    Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control

    En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

26. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

27. En este caso, C. presentó el medio de reparación directa contra el Ministerio de Salud y Protección Social en el que pretende principalmente el reconocimiento y el pago de los perjuicios causados por el pago parcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estaban incluidas en el POS y que le fueron ordenadas por vía de tutela o por parte de comités técnico científicos. Por ende, la regla de decisión contenida en el auto 389 de 2021 es aplicable toda vez que no se evidencia una controversia estrechamente relacionada con la prestación de servicios de seguridad social en salud como aquellos previstos en el artículo 2.4 del CPTSS. Por el contrario, se observa un litigio respecto de la financiación de esas prestaciones.

28. Además, de la demanda se deriva que lo que se controvierte es la actuación administrativa del Ministerio de Salud y Protección Social en relación con los procesos de recobro ante la ADRES de las prestaciones que le fueron ordenadas a C. por vía de tutela y por parte de los comités técnico científicos.

29. En suma, en el caso concreto se configuran los criterios para aplicar la regla de decisión contenida en el auto 389 de 2021. Ello, puesto que la controversia vincula a C. como parte demandante que es una EPS y actúa contra el Ministerio de Salud y Protección Social con el ánimo de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por el pago parcial del dinero correspondiente a las prestaciones que no estaban incluidas en el extinto POS (hoy PBS). Por ende, se debele aplicar la regla del referido auto toda vez que por su intermedio que los asuntos que cumplan esas características serán conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA.

30. Por último, la Sala debe precisar que el precedente establecido en el auto 389 de 2021 resulta aplicable incluso en aquellos casos iniciados con anterior a la entrada en vigencia del CPACA. La Corte ha procedido en este sentido, por ejemplo, través del auto 2422 de 2023. En esa ocasión se resolvió un asunto relacionado un proceso de recobros judiciales ante la ADRES que inició en vigencia del Código Contencioso Administrativo. Sin embargo, el asunto se resolvió con la aplicación del mencionado auto 389 de 2021.

31. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-2462 a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado para que trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, teniendo en cuenta las reglas de transición estipuladas en el auto 1942 de 2023.

Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[29].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,