Auto nº 2860/23 de Corte Constitucional, 15 de Noviembre de 2023
| Ponente | Cristina Pardo Schlesinger |
| Fecha de Resolución | 15 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4258 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2860 de 2023
Referencia: CJU-4258
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Primera) y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 29 de junio de 2021, la IPS Clínica Santa Ana de Baranoa presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones N° RES000956 del 30 de abril y RRP000527 del 3 de agosto de 2020, expedidas por el agente especial liquidador de la entidad promotora de salud en liquidación de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba- Comfacor (en adelante Comfacor EPS)[1].
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El apoderado judicial de la parte demandante explicó que el crédito reclamado en el proceso liquidatorio de Comfacor corresponde a los servicios de salud prestados por su representada da los usuarios de dicha EPS, antes de su liquidación[2].
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De igual manera, el apoderado judicial aclaró que las facturas presentadas a Comfacor EPS no fueron glosadas, objetadas o devueltas, lo cual implicaba la aceptación de los créditos contenidos en ellas; sin embargo, dicha EPS nunca cumplió con sus compromisos de reembolso a pesar de que permanentemente realizaba cruces de cartera y solicitudes de pago[3].
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La parte actora refirió que la Superintendencia Nacional de Salud intervino a Comfacor EPS con el objetivo, inicialmente, de sanear sus finanzas. No obstante, ante su comportamiento financiero y los pasivos de la misma, ordenó su liquidación. De igual manera, señaló el apoderado judicial de la actora que presentaron oportunamente las acreencias ante el agente liquidador, quien mediante Resolución RES000956 del 30 de abril de 2020 calificó la acreencia ( ) aceptando parcialmente el crédito presentado por mi poderdante, por valor de $0, rechazando el valor de $117.215.429 y graduó el crédito reclamado por mi poderdante como crédito de prelación B[4].
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Decisión contra la cual, la IPS demandante presentó recurso de reposición. No obstante, el agente liquidador mediante Resolución RRP000527 del 3 de agosto de 2020, aceptó el crédito reclamado por valor de $0.
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En consecuencia, solicitó la declaratoria de nulidad de la RRP000527 de agosto 3 de 2020 para que en su lugar se emita una resolución en la que se acepte el valor reclamado de $117.215.429 y ordenar el respectivo pago a favor de mi representada a cargo de la entidad en liquidación, teniendo en cuenta las reglas del proceso liquidatorio[5].
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El 29 de junio de 2021, la demanda fue repartida al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Primera)[6], autoridad judicial que, mediante auto del 7 de julio de 2021, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del presente asunto a los juzgados laborales y de la seguridad social de esa misma ciudad. Lo anterior porque, a su juicio, la presente controversia involucra un asunto del Sistema General de Seguridad Social Integral en el que la parte demandante pretende obtener el pago de unas sumas de dinero, por los servicios de salud que prestó de manera efectiva a los usuarios de la EPS Comfacor[7]. Litigio que, explicó el juez, corresponde resolverlo a los jueces laborales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que modificó el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, independientemente de la naturaleza jurídica de las partes y de los actos que se controvierten.
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En ese mismo sentido, citó jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura en la que en, eventos similares, asignó la competencia a la jurisdicción ordinaria laboral[8]. También acudió a pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsecciones A y B[9], respecto al ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho frente a actos expedidos por los agentes liquidadores en los cuales se buscaba obtener la calificación y el pago de una acreencia, originada en el cobro de un servicio de salud prestado entre entidades sujetas al Sistema General de Seguridad Social en Salud. No obstante, explicó la autoridad judicial, en ninguno de esos casos se modificó la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral (ante la existencia de un acto administrativo o porque una autoridad pública formara parte de la controversia). En consecuencia, concluyó que el presente asunto no se enmarcaba dentro de los supuestos previstos en el numeral 4°, del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que habilitara su competencia.
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El 6 de septiembre de 2021, se realizó un nuevo reparto y la demanda correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá[10], que mediante auto del 16 de mayo de 2023, declaró su falta de jurisdicción[11], suscitó conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto de competencias.
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El juez laboral sustentó su decisión en que lo pretendido por la IPS demandante es controvertir la legalidad de los actos administrativos expedidos por el agente liquidador con funciones jurisdiccionales, cuya competencia radica en la jurisdicción contenciosa administrativa. Recordó que la intervención forzosa administrativa de la EPS se adelantó por la Superintendencia Nacional de Salud con base en lo dispuesto en los artículos 116, 117 y 290 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) que atribuye la competencia a esa jurisdicción respecto a las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del agente liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos[12].
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Asimismo, citó el auto A-343 de 2021 proferido por la Corte Constitucional en el que analizó un caso similar al que ahora se estudia, asignándole su conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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En sesión virtual del 4 de septiembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada P.A.M.M.[13]. No obstante, la magistrada presentó impedimento, el cual fue aceptado por la Sala Plena en sesión del 5 de octubre de 2023. En consecuencia, el asunto fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 23 de octubre de los corrientes[14].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[15]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[16] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[17] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[18] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[19]
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Ahora, la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
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Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera) y la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá).
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Presupuesto objetivo. En efecto, el litigio trata sobre el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la IPS Clínica Santa Ana de Baranoa en contra de Comfacor EPS, mediante el cual pretende (i) que se declare la nulidad de dos actos administrativos expedidos por el agente liquidador de Comfacor EPS en liquidación, y (ii) que se le restablezca el derecho a recibir unas sumas de dinero por concepto de bienes y servicios médicos prestados a personas afiliadas a Comfacor EPS en liquidación.
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Presupuesto normativo. Según quedó expuesto en los numerales 7 a 11 de este auto, las autoridades jurisdiccionales enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar las razones por las cuales rechazan su competencia en el presente asunto.
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas interpuestas en contra de los actos expedidos por agentes liquidadores de EPS y nombrados por la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración del Auto 343 de 2021[20].
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De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, [e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Dicho procedimiento está regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas.[21]
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En consecuencia, de acuerdo con el Auto 343 de 2021, la competencia para conocer de las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las EPS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 295, numeral 2 del EOSF, que establece: las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[22]
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa: Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera, y otra de la jurisdicción ordinaria: Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 16, 17 y 18 de esta providencia.
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El asunto corresponde a un litigio en el que se solicita la anulación de unas resoluciones expedidas por el apoderado general del agente liquidador de Comfacor EPS, a través de las cuales se graduaron y calificaron unas acreencias reclamadas por la empresa demandante a la EPS en liquidación.
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Debido a que las resoluciones son actos administrativos y, además, teniendo en cuenta lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 295 del EOSF, el asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa por tratarse de controversias relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.
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Por tanto, el presente conflicto de jurisdicciones se dirimirá en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá (Sección Primera) conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la IPS Clínica Santa Ana de Baranoa contra Comfacor EPS en liquidación.
Regla de decisión: según lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las demandas presentadas contra los actos del agente liquidador de una EPS, con los cuales decide sobre la graduación o calificación de créditos. Esto es así por tratarse de actos administrativos con presunción de legalidad, proferidos por una particular en ejercicio transitorio de funciones públicas[23].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la IPS Clínica Santa Ana de Baranoa contra Comfacor EPS en liquidación.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4258 al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Primera para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a las partes, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y a los demás interesados.
N., comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital (02 EscritoDemanda.pdf -), folio 1
[2] Ibídem, folio 2
[3] Ibídem
[4] Ibídem, folios 2 y 3.
[5] Ibídem, folio 38. Asimismo, el apoderado judicial solicitó 2. Como consecuencia de esta declaración se debe reconocer el valor de $117.215.429, en favor de IPS CLÍNICA SANTA ANA DE BARANOA 3. A título de reparación se condene a las demandadas al pago de $23.443.086. 4. Que por concepto de lucro cesante se condene a las demandadas al pago del valor de los intereses que se causen desde que ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA-COMFACOR empiece a pagar a los acreedores de la misma prelación de mi poderdante, hasta que efectivamente le pague a mi poderdante sobre el capital que resulte reconocido en virtud del medio de control. 5. Que se declare la responsabilidad que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud en cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control, sobre las actuaciones del liquidador de ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD EN LIQUIDACIÓN DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE CÓRDOBA-COMFACOR, como administrador de recursos del sistema general de seguridad social en salud. 6. Que se condene en costas a las demandadas.
[6] Archivo digital (07 InformeDespacho.pdf -)
[7] Archivo digital (08 RemiteporCompetencia .pdf -)
[8] Ibídem, Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia de 29 de mayo de 2019, expediente no. 2013-02678-01 y Proceso 11001010200020180305500, folio 2.
[9] Ibídem, Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000234100020180072800. Demandante Unidad Médica y Nulidad y Restablecimiento de Derecho No. 25000-23-36-000-2016-02516-02. Demandante: Previmedic SA, folio 3.
en Liquidación. Demandado: Superintendencia Nacional de Salud.
O.S.. Demandado: SaludCoop EPS en Liquidación
[10] Archivo digital (02ActaRepartoSecuencia14325.pdf -)
[11] Archivo digital (05AutoProponeConflictoNegativo.pdf -). Previamente declaró sin valor y efecto el auto de fecha 10 de diciembre de 2021, mediante el cual ordenó adecuar la demanda al proceso ordinario laboral de primera instancia.
[12] Ibídem, folio 2
[13] Archivo digital (03CJU-4258 Constancia de Reparto.pdf -)
[14] Archivo digital (06CJU-4258_Envio_a_nueva_ponente._Impedimento_Mag._MENESES_Oct_23-23.pdf -)
[15] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[18] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP).
[19] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] Se reiteran las consideraciones del Auto 334 de 2023 (M.C.P.S.) Exp. CJU-2319
[21] Auto 343 de 2021.
[22] Ibídem.
[23] En el auto A-1106 de 2023, se puntualizó que si bien el auto A- 343 de 2021, no estableció una regla de decisión de manera expresa, en el auto A-334 de 2023, la Sala plena precisó la misma, de acuerdo con lo expuesto en ese pronunciamiento.
