Auto nº 2843/23 de Corte Constitucional, 15 de Noviembre de 2023

El Auto 2127 de 2023 objeto de la solicitud de nulidad

1. A través de apoderado judicial, la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. interpuso demanda declarativa de mínima cuantía en contra de la Gobernación del Tolima - Secretaría de Salud del Tolima-[1] con el fin de que se le pagaran veinticuatro (24) facturas generadas como consecuencia de la prestación de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos a pacientes a cargo de dicho ente territorial, por valor de veinticinco millones ciento setenta y ocho mil ciento sesenta y cuatro pesos ($25.178.164). Como pretensiones, solicitó (i) declarar que la demandada tiene la obligación legal de cancelar el valor indicado en las facturas y (ii) condenar a la demandada al pago de los intereses moratorios, a la tasa máxima permitida, desde el día siguiente a la radicación de las facturas hasta el momento en el que se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la demandante pidió, de forma subsidiaria, (iii) ordenar la indexación monetaria de las sumas objeto de condena.

2. El 25 de enero de 2023 el asunto fue asignado al Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué,[2] autoridad judicial que, mediante Auto del 14 de febrero de 2023,[3] declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a reparto de los jueces administrativos de Ibagué. Consideró que, por las pretensiones de la demanda, era un asunto de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto en el inciso y los numerales 2 y 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y a la sentencia del 3 de diciembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con radicado No. 11001010200020170208500, mediante la cual dicha corporación “(…) precisó cuales procesos ejecutivos debe conocer la jurisdicción contencioso administrativa, entre ellos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa mediante los cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias que constituyen título ejecutivo.”[4]

3. Teniendo en cuenta lo anterior, el asunto fue repartido el 23 de febrero de 2023 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué,[5] autoridad judicial que, mediante Auto del 16 de marzo de 2023,[6] declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de procesos ejecutivos, siempre y cuando los mismos tengan origen en un contrato estatal, lo anterior, en concordancia con las disposiciones contenidas en el artículo 297 del CPACA. Por lo tanto, en la media en la que, en el proceso bajo análisis, se pudo identificar que las facturas de venta aportadas por la demandante no se originaron en un contrato estatal, el juzgado rechazó su competencia para conocer el asunto. En concreto, esta autoridad judicial concluyó que “De las anteriores disposiciones, es claro que los títulos valores regulados por el Código de Comercio, no adquieren la connotación de títulos ejecutivos exigibles ante esta jurisdicción, pues el asunto se encuentra reglado y restringido a las circunstancias ya expuestas”,[7] indicando así que la competencia sobre el asunto era de la Jurisdicción Ordinaria en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso.

4. Por medio del Auto 2127 de 2023, la Corte Constitucional resolvió el conflicto entre jurisdicciones. Declaró que le corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué conocer la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de la Gobernación del Tolima - Secretaría de Salud del Tolima. Como sustento de esa decisión, la Sala Plena reiteró la regla de decisión del Auto 546 de 2023:[8]

   “R. de decisión. Reiteración Auto 546 de 2023. “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[9]

   La solicitud de nulidad del Auto 2127 de 2023

5. El Auto 2127 de 2023 fue notificado en la página web de la Corte Constitucional por medio del estado No. 213 del 21 de septiembre de 2023[10] y comunicado al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué con el Oficio No. SGCJU-2164-2023 del 21 de septiembre de 2023.[11]

6. Mediante correo electrónico del 26 de septiembre de 2023, la señora J.C.A.P., apoderada de la Fundación Hospitalaria San Vicente de P., solicitó a la Corte Constitucional declarar la nulidad del Auto 2127 de 2023.[12] Con ese propósito, la solicitante presentó cuatro argumentos.[13]

7. En primer lugar, indicó la existencia de un problema de seguridad jurídica con un impacto negativo en el acceso al servicio público de administración de justicia. Argumentó que, a pesar de que la Corte consideró determinante la naturaleza de la entidad demandada para la solución del caso, es necesario considerar las implicaciones de lo que se está debatiendo, esto es, la prestación y pago de servicios de salud y, por lo tanto, un asunto de la seguridad social. Indicó que esta es precisamente la aproximación que sostuvo en su momento el Consejo Superior de la Judicatura, corporación que, aplicando el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, estimó que era la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria quien debía conocer este tipo de procesos.

8. La peticionaria extrañó que la Corte no siguiera ese criterio y, en su lugar, optara por desconocer el debido proceso y la protección constitucional a la seguridad social. De igual modo, advirtió que no es el primer cambio jurisprudencial al que se han enfrentado las IPS, pues la Corte Suprema de Justicia consideró que era la especialidad civil, y no la laboral, la competente para conocer sobre los recobros de servicios médicos y hospitalarios suministrados por una IPS a los pacientes de una EPS. Debido a estos cambios, la peticionaria precisó que presentó el escrito de nulidad, en los siguientes términos:

   “Se solicita se tenga presente que los cambios en las posturas de las altas cortes en ciertos momentos conllevan a una inseguridad jurídica, que incluso atenta en casos determinados contra los derechos de aquellos acceden a la administración de justicia, por ser su aplicación, generalmente, de carácter inmediato por lo que ya la determinación de la Corte Constitucional afectado gravemente a mi mandate quien tenía un proceso desde el 2018 ante la Especialidad de lo Laboral pero ahora en el 2022 fue remitido ante la Jurisdicción de lo contencioso Administrativo quien no tenemos idea como abordara el proceso y se le aplicara las normas especiales del sector salud, un tema que nos tiene bastante preocupados el cual será abordado en el ítem número dos del presente escrito.”[14]

9. En segundo lugar, la solicitante argumentó que las normas que regulan los procesos que se tramitan ante las especialidades laboral o civil de la Jurisdicción Ordinaria, son diferentes a las que se deben seguir cuando se acude a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Particularmente, explicó que en este último escenario se aplican reglas de caducidad, las cuales no se ajustan a la normatividad que regula el sector salud. Al respecto, indicó que “si bien se comprende que la caducidad hace referencia a los términos para iniciar la acción, no es claro como esto se ajustara a los tiempos que se toman las entidades para auditar las cuentas y a partir de qué momento son exigibles las mismas si es que la trazabilidad de las cuentas es bastante complicada.”[15]

10. En tercer lugar, la solicitante recordó que el debido proceso impone a las autoridades administrativas y judiciales la obligación de seguir “las reglas específicas sustantivas y procedimentales, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas involucradas en ellas.”[16] Mencionó este mandato, pues, en su criterio, con lo decidido en el Auto 2127 de 2023 ésta garantía se está irrespetando, pues “las entidades prestadoras de los servicios de salud están sufriendo las consecuencias de la desatención de dichas normas constitucionales ya que se está viendo entorpecida la única manera de lograr recuperar algo de ese dinero que les adeudan las entidades responsables del pago.”[17]

11. En cuarto lugar, la solicitante subrayó que el principio del juez natural es una de las garantías que se derivan del derecho al debido proceso y comprende tanto la especialidad como la predeterminación legal del juez que debe conocer ciertos asuntos. En este sentido, la peticionaria manifestó:

    “Ante lo anterior nos preguntamos porque (sic) el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social y el Código General del Proceso le otorgaron la competencia de las controversias de los actores de la seguridad social a los Jueces Laborales si es que el derrotero para dicha competencia es la calidad de las partes según lo expuesto por la Corte Constitucional, cambiando así los preceptos normativos y desconociendo que el primer código tiene carácter constitucional; es necesario entonces que la Corte aclare si el precepto utilizado por ellos tiene la vocación de derogación de los numerales de los artículos que otorgan la competencia a la Especialidad Laboral e indique sobre qué elementos normativos se cambie la postura, ya que se considera que se hicieron sendos estudios para establecer quien debía conocer de estos temas tan susceptibles y que los profesionales que lo hicieran estuvieran relacionados totalmente con el tema y no por un criterio auxiliar cualquiera de las especialidades o Jurisdicciones conociera de las controversias.”[18]

12. En suma, la solicitante cuestionó que la Corte cambiara la regla existente en relación con este tipo de casos, pues con ello aumentó el grado de inseguridad jurídica y se vulneraron los derechos de la Fundación Hospitalaria San Vicente de P..

1. Competencia

13. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 y es competente para conocer, tramitar y decidir la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[19] y el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).[20]

2. Rechazo de la solicitud de nulidad

   2.1. Del trámite de nulidad en actuaciones judiciales ante la Corte Constitucional

14. Por regla general, la nulidad de decisiones proferidas por este Tribunal en ejercicio de sus competencias constitucionales es improcedente. Sin embargo, a partir de una interpretación armónica del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[21] y de la normativa procesal, a la luz de la eficacia del derecho fundamental al debido proceso, la Sala Plena ha admitido su procedencia excepcional, cuando se verifica la existencia de una violación indudable, probada, notoria, significativa y trascendental a esta garantía, que tenga repercusiones sustanciales y directas sobre la decisión o sus efectos.[22]

15. Por lo anterior, el incidente de nulidad no puede ser utilizado como un recurso nuevo o una instancia adicional que permita analizar la corrección jurídica de la tesis expuesta en la providencia censurada, reabrir el debate argumentativo de fondo del caso respectivo o rebatir la valoración probatoria que esta Corporación, como órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional, realizó en su momento. Tampoco es un medio para ventilar desacuerdos originados en la controversia que fue objeto de discusión y decisión por parte de este Tribunal.

16. En este orden de ideas, dado su carácter excepcional y extraordinario, las solicitudes de nulidad deben cumplir un conjunto de presupuestos formales de procedencia y, en caso de superarlos, una serie de requisitos materiales. En cuanto a los formales, que interesan particularmente a la Sala en la presente ocasión, la Corte Constitucional ha establecido tres condiciones. En primer lugar, cuando el vicio se configura antes de la expedición de la decisión, debe ser alegado antes de que esta sea comunicada; en caso contrario, si se materializa en la sentencia o providencia que pone término a la actuación, la nulidad debe ser propuesta dentro del término de ejecutoria, esto es, en los tres días siguientes a su notificación (oportunidad). Segundo, la solicitud debe ser presentada por quien ostente legitimación para actuar. Y, tercero, se debe explicar de forma clara, coherente, calificada y seria las razones de la solicitud de nulidad;[23] cuáles son los preceptos constitucionales presuntamente transgredidos, así como su incidencia directa en ello en la decisión proferida, en una argumentación tendiente a demostrar que la providencia contiene irregularidades que vulneran el debido proceso de manera ostensible, probada, significativa y trascendental.[24]

    Análisis del caso

17. Para iniciar la Sala Plena advierte que, según la línea jurisprudencial construida por esta Corporación con ocasión del ejercicio de la competencia conferida por el Constituyente en el artículo 241.11 de la Constitución, el conflicto entre jurisdicciones se genera cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[25] En este escenario, se ha advertido que uno de los presupuestos necesarios para la configuración de un conflicto de jurisdicción consiste en que dos autoridades, en ejercicio de funciones judiciales, lo promuevan, pues a las partes del respectivo proceso les está vedada esta posibilidad.[26]

18. A partir de lo anterior, la Corporación ha precisado que para la configuración de este tipo de conflicto se requiere la satisfacción de tres presupuestos:[27] (i) subjetivo, (ii) objetivo y (iii) normativo. Por virtud del primero, relevante para la fundamentación de esta decisión, se requiere que la controversia sea suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Esto implica que, por el contrario, no se satisfaga esta condición cuando quiera que solo sea parte una autoridad jurisdiccional o uno de los extremos en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.

19. Según el criterio objetivo, debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Y, finalmente, en razón del criterio normativo es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

20. En esta línea argumentativa, a la decisión que profiere la Corte Constitucional en ejercicio de la competencia prevista en el artículo 241.11 de la Constitución subyace la garantía al principio de juez natural, pues pretende que quien asuma el conocimiento y juzgamiento de un caso sea aquél a quién una norma jurídica previa le ha asignado la atribución para hacerlo. En este sentido, en la Sentencia SU-190 de 2021[28] se destacó que dicha garantía hace parte del conjunto de posiciones derivadas del debido proceso, inescindiblemente ligada al principio de legalidad. En consecuencia, la decisión que adopta la Corte al dirimir un conflicto de jurisdicciones no afecta en sí misma los intereses de las partes en el proceso y tampoco recae sobre un asunto contencioso que involucre a las autoridades judiciales, sino que se sujeta a establecer a cuál de estas últimas la Constitución y/o la ley le concede la competencia para estudiar y decidir el litigio planteado.

21. Es por esta última comprensión que la Corte Constitucional ha declarado improcedente, por falta de legitimación, solicitudes de nulidad sobre los autos que los resuelven, cuando son presentadas por las partes del proceso que originó el conflicto de jurisdicciones propuesto por las autoridades judiciales. En un primer momento, en el Auto 770 de 2022[29] la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad en contra del Auto 1093 de 2021,[30] presentada por el apoderado de la parte demandante del proceso. En esta ocasión, la Corte Constitucional rechazó por improcedente la solicitud de nulidad, al considerar que “Tampoco se cumple el requisito de legitimación para actuar. Conforme a la comprensión indicada en los párrafos 10 a 14, la discusión que subyace a la providencia cuestionada se ciñe a la originada entre dos autoridades que ejercen jurisdicción y manifiestan sus razones para rechazarla o impugnarla, sin que en la misma las partes del litigio judicial que lo origina intervengan en el trámite que adelanta esta Corporación; la cual, para su resolución y bajo la normativa actualmente vigente, resuelve el conflicto de plano. Esto indica que, en principio, las partes o intervinientes del proceso judicial que origina al conflicto no ostentan legitimación para cuestionar la decisión adoptada como consecuencia del conflicto originado por dos autoridades judiciales.”[31]

22. En una oportunidad más reciente, mediante el Auto 2408 de 2023,[32] la Corte Constitucional resolvió la solicitud de nulidad presentada en contra del Auto 1417 de 2023 por parte de la apoderada de la Institución Prestadora de Servicios de Salud Universidad de Antioquia, la cual, era una de las partes del proceso sobre el cual fue propuesto el conflicto de jurisdicciones que se resolvió a través del Auto 1417 de 2023.[33] En este caso, la Corte Constitucional rechazó la solicitud de nulidad presentada por la apoderada de la demandante por falta de legitimación, al indicar que “[L]a señora J.C.A.P. carece de legitimación para presentar la solicitud de nulidad, pues las partes de los procesos en los cuales se suscita un conflicto entre jurisdicciones no tienen la potestad para cuestionar la providencia a través de la cual se resuelven ese tipo de controversias.”[34]

23. A continuación, se justifica la razón por la que el incidente de nulidad presentado por la señora J.C.A.P., como apoderada de la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paúl,[35] debe rechazarse.

    2.2. Improcedencia de la solicitud de nulidad

24. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional,[36] la posibilidad de cuestionar una decisión que dirime un conflicto de jurisdicciones por parte de las autoridades judiciales que reclamaron o negaron el conocimiento de un proceso, es eventual, en la medida en la que contra la decisión que resuelve el conflicto entre jurisdicciones no procede ningún recurso, al gozar ésta de inmutabilidad e intangibilidad.[37] Por consiguiente, en principio, contra el Auto 2127 de 2023 no procede la interposición de alguna solicitud o recurso.

25. No obstante lo anterior, en atención a la petición formulada por la solicitante y, bajo el supuesto de que en esta se alega la presunta configuración de razones de nulidad sobre la decisión adoptada por la Corte Constitucional, es necesario precisar si el incidente de nulidad, excepcional, es procedente formalmente. Al respecto, la Sala Plena concluye que la solicitud de nulidad presentada por la señora J.C.A.P. no cumple los requisitos de legitimación y carga argumentativa. A continuación, se presentan los argumentos en los que se sustenta esta conclusión.

26. De un lado, sobre la legitimidad por activa, es necesario primero validar si la solicitud fue radicada de manera oportuna. Al respecto, de acuerdo con el expediente digital del CJU 4230, el jueves 21 de septiembre de 2023 se notificó el Auto 2127 de 2023 por medio del estado No. 213, publicado en la misma fecha en la página web de la Corte Constitucional a las 8:00 am. Por su parte, la señora J.C.A.P. presentó la solicitud de nulidad el martes 26 de septiembre de 2023, es decir, dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia que cuestiona. Sin embargo, la solicitud de nulidad no satisface el requisito de falta de legitimidad por activa fijado por la jurisprudencia de esta Corporación.

27. En efecto, conforme a lo indicado en los párrafos 19 a 23, la discusión abordada en la providencia cuestionada fue ventilada por dos autoridades que ejercen jurisdicción, quienes manifestaron sus razones para rechazarla o impugnarla, sin que las partes del litigio judicial intervengan en el trámite que adelanta la Corte Constitucional; la cual, para su resolución y bajo la normativa actualmente vigente, resuelve el conflicto de plano. Esto implica que, en principio, las partes o intervinientes del proceso judicial que origina al conflicto no ostentan legitimación para cuestionar la decisión adoptada como consecuencia del conflicto originado por dos autoridades judiciales. Por supuesto, la Sala no desconoce que es sobre su proceso que se está decidiendo la jurisdicción, pero dicha situación, per se, no afecta sus intereses, como se expuso en el Auto 770 de 2022.[38]

28. Por lo anterior, se concluye que la solicitante carece de legitimación por activa para promover el incidente de nulidad contra el Auto 2127 de 2023.

29. En cuanto a la carga argumentativa del escrito presentado, la Corte evidencia que esa solicitud no plantea la existencia de una genuina irregularidad violatoria del debido proceso. En su lugar, la señora A.P. persigue controvertir los argumentos materiales expuestos por esta corporación en el Auto 2127 de 2023, es decir, pretende generar una instancia adicional en la que se examine la corrección jurídica de los argumentos sostenidos. Como explicó la Corte en el Auto 770 de 2022, este no es el objetivo para el cual configuró el incidente de nulidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,