Auto nº 2984/23 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2023

1. El 8 de marzo de 2022, un grupo de ex celadores y celadoras de la Universidad de la Amazonía, entre ellos el señor J.P.Z., presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra una serie de resoluciones en las que la Universidad les negó el reconocimiento de horas extras, recargos nocturnos y compensatorios por trabajo dominical y festivo[1]. A pesar de que la demanda fue presentada en conjunto, posteriormente, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia decidió romper la unidad procesal en los asuntos. En consecuencia, el presente auto trata exclusivamente sobre el conflicto entre el señor J.P.Z. y la Universidad de la Amazonía.

2. En su demanda, el señor P.Z. afirmó que suscribió sucesivos contratos de trabajo a término fijo inferiores a un año[2] como trabajador de vigilancia y atención de portería. Durante ese tiempo, él asegura que trabajó horas extras, nocturnas, dominicales y festivas. Con posterioridad a la terminación definitiva del vínculo, el demandante elevó una reclamación directa a la Universidad con el propósito de que se le reconocieran y pagaran las horas extras, recargos nocturnos laborados, compensatorios y todos los emolumentos que se derivan de dicho reconocimiento[3]. El señor P.Z. sustentó su petición en que, durante los años que laboró, estas prestaciones no le fueron reconocidas. Posteriormente, mediante la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, la Universidad de la Amazonía negó el reconocimiento de las aludidas pretensiones. Una vez se surtió el trámite de la conciliación extrajudicial sin que hubiese ánimo conciliatorio de ninguna de las partes, el señor P.Z. acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho junto con otros veintiún (21) ciudadanos con el propósito de demandar la nulidad de una serie de actos administrativos emitidos por la Universidad de la Amazonía con contenido similar al que negó las prestaciones reclamadas por él. En las pretensiones de la demanda no se solicitó expresamente el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con la Universidad demandada. Sin embargo, en los fundamentos jurídicos de la demanda[4] sí se expuso que el actor debía ostentar la calidad de empleado público y no de trabajador oficial.

3. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue decidida en primera instancia y luego fue impugnada ante el Tribunal Administrativo de C.. Ese Tribunal declaró su falta de competencia el 31 de enero de 2023, pues consideró que la Corte Constitucional en los autos 264 de 2021 y 1096 de 2021 definió que los conflictos de seguridad social de quienes tienen contrato de trabajo con las entidades estatales corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral. En tal sentido, a juicio del Tribunal, el asunto debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria – especialidad laboral y de la seguridad social. Todo lo anterior con fundamento en los artículos 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Así, esa autoridad judicial procedió a ordenar el envío del expediente para lo de su competencia a la oficina de reparto de los juzgados laborales de Florencia[5].

4. El 10 de agosto de 2023, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia también declaró la falta de jurisdicción porque consideró que la lectura integral de la demanda muestra que el demandante no busca solamente el pago de acreencias laborales, sino que está cuestionando el tipo de vinculación que tuvo con la Universidad de la Amazonía. En ese sentido, el juzgado consideró que se debe aplicar el auto 1158 de 2023 que determinó en un caso similar que este tipo de conflictos debe ser resueltos por la jurisdicción contencioso administrativa[6]. En consecuencia, planteó el conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional.

5. El asunto fue repartido a la magistrada ponente el día 28 de marzo de 2023. Por su parte, el expediente fue enviado al despacho el 30 de marzo de 2023.

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[7].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[8]

7. La Corte ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9].

8. Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[10]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenecientes a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el presente caso se cumplen los requisitos para constatar la existencia de un conflicto negativo de jurisdicciones, concretamente entre el Tribunal Administrativo del C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, por las siguientes razones:

10. Se acredita el presupuesto subjetivo. Las autoridades judiciales en conflicto – Tribunal Administrativo del C. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia – pertenecen a distintas jurisdicciones, pues, mientras el primero hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa, el segundo pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Se cumple con el presupuesto objetivo en el presente asunto. De conformidad con el expediente, la controversia se da en virtud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor J.P.Z.[11] para que se declare la nulidad de la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017y se reconozcan las horas extras, recargos nocturnos y compensatorios por trabajo dominical y festivo.

11. Finalmente, se satisface el presupuesto normativo. En efecto, las autoridades judiciales enunciaron las razones de índole constitucional y legal, en las que fundamentan su falta de competencia para reclamar el conocimiento del asunto. Por una parte, el Tribunal Administrativo del C. hizo referencia a los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS. Además, esa autoridad judicial argumentó cómo este asunto se relaciona con un contrato de trabajo y no con una relación legal y reglamentaria por lo que la competencia es de los jueces laborales conforme a lo definido en los autos 264 de 2021 y 1096 de 2021. Por su parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, C. también formuló razones jurídicas para fundamentar su posición. El juzgado argumentó que el caso debía ser resuelto conforme al auto 1158 de 2023 por lo que la competencia debía ser asignada a los jueces contencioso administrativos.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende el reconocimiento de prestaciones laborales semejantes a las de un empleado público de un ente universitario autónomo. Reiteración del auto 1539 de 2023

12. A través del auto 1539 de 2023[12] la Sala Plena resolvió un conflicto de jurisdicciones, suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, relacionado con el conocimiento de una demanda que presentó un ciudadano en contra de la Universidad de la Amazonía con el objetivo de que le sean reconocidas unas prestaciones laborales. En esa oportunidad, esta Corporación recordó que en el auto 492 de 2021 se hizo una distinción entre (i) los procesos en los que pretende el reconocimiento de una relación laboral entre una persona natural y una entidad pública ante la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios y (ii) aquellos procesos en los que no hay duda sobre la existencia de una vinculación laboral entre las partes[13].

13. Adicionalmente, la Corte recordó que las controversias relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral oculta en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios son típicamente del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que implica evaluar dos aspectos importantes. Por un lado, se debe evaluar la legalidad de los contratos de prestación de servicios y, por otro, es necesario analizar la naturaleza del vínculo entre las partes para lo cual se debe revisar si se celebró efectivamente un contrato de prestación de servicios o si se configuró una relación laboral[14].

14. Sin embargo, la Sala precisó que, cuando no existe duda sobre la existencia de un vínculo laboral entre la persona natural y la entidad pública no resulta aplicable la regla establecida en el auto 492 de 2021. En ese orden de ideas, cuando no se discute la relación de subordinación entre entidad pública y trabajador

    “resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto”[15].

15. Así las cosas, en el auto 1539 de 2023, la Corte planteó que, para definir la autoridad a quien corresponde el conocimiento de esta clase de asuntos, es necesario analizarse los criterios funcional y orgánico. Esto porque se estaría ante la segunda hipótesis planteada en el auto 492 de 2021que se refiere a aquellos casos en los que: (i) exista una relación laboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a un año; y (ii) se pretenda el pago de prestaciones laborales como si de un empleado público se tratara.

16. En el presente caso, el señor P.Z. alegó que estuvo vinculado mediante sucesivos contratos de trabajo con la Universidad de la Amazonía como parte del personal administrativo dedicado a la seguridad de las instalaciones de la Universidad. Dichos contratos obran dentro del expediente, al igual que los turnos y modalidades de trabajo en los que desarrolló sus labores entre 2013 y 2017, cuando terminó definitivamente su vinculación con la Universidad. Asimismo, dentro del expediente obra que el señor P.Z. promovió demanda a través del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, mediante el cual le negaron el reconocimiento de las prestaciones de las que se considera titular. Adicionalmente, aunque en las pretensiones de la demanda no se solicitó expresamente el reconocimiento de una relación legal y reglamentaria con la Universidad, en los fundamentos jurídicos de la demanda[16] se expuso que el actor debía ostentar la calidad de empleado público y no de trabajador oficial. En ese sentido, pidió que las prestaciones a las que alega tener derecho sean liquidadas con base en las reglas aplicables a los empleados públicos.

17. En ese orden de ideas, entre las partes, aparentemente: (i) existió una relación laboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a un año; y (ii) se pretende el pago de prestaciones laborales como si de un empleado público se tratara. Por esa razón, resulta aplicable la segunda premisa establecida en el auto 492 de 2021 y, por tanto, deben estudiarse los elementos funcional y orgánico, conforme a lo establecido en el auto 1539 de 2023.

18. Al respecto, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento del asunto. Esto es así porque, de acuerdo con el criterio orgánico, la Universidad de la Amazonía es un ente universitario autónomo de naturaleza pública, de acuerdo con lo establecido por el artículo 2 de la Ley 60 de 1982[17] y el artículo 57 de la Ley 30 de 1992[18]. De acuerdo con estas disposiciones, esta Universidad es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, que tiene personería jurídica, autonomía universitaria, patrimonio independiente y capacidad para organizar y elegir a sus directivas, así como a su personal docente y administrativo. Esta institución, además, está adscrita al Ministerio de Educación Nacional y tiene su domicilio en la ciudad de Florencia, C..

19. En virtud de su naturaleza jurídica y de las facultades reconocidas por la Constitución y la Ley 30, la Universidad de la Amazonía definió las reglas de vinculación de su personal administrativo mediante el Acuerdo 62 de 2002[19].

    “ARTICULO 36. PERSONAL ADMINISTRATIVO. Es aquel integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales cuyos cargos figuren en la Planta de Personal.

    PARÁGRAFO 1. El régimen del personal administrativo de la Universidad de la Amazonía, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial.

    PARÁGRAFO 2. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato, no forman parte del personal administrativo, y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios”[20].

20. En ese orden de ideas, la regla general de vinculación de la entidad es la de empleado público. Por su parte, la entidad reconoció la posibilidad de que existan otras formas de contratación, tales como la vinculación a través de contratos de ejecución de obra o de prestación de servicios.

21. Ahora bien, en relación con el criterio funcional, el demandante pretende se declare la nulidad de la Resolución 3264 del 20 de septiembre de 2017, por medio de la cual se resuelve de fondo la reclamación administrativa. Por su parte, a título de restablecimiento del derecho, que se paguen las prestaciones dejadas de percibir debidamente indexadas, en el marco de contratos de trabajo a término fijo suscritos entre ellos. Tal pretensión se fundamenta en que la liquidación de esas prestaciones debió hacerse como si se tratara de un empleado público, ya que la labor desempeñada por el demandante, a su juicio, corresponde a la que ejecuta el personal de planta de la Universidad de la Amazonía[21]. En efecto, el demandante sostuvo que las labores que ejerció como personal de vigilancia, en beneficio de la Universidad de la Amazonía, son las de un empleado público de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 del estatuto de la universidad establecido a través del Acuerdo 062 de 2002[22].

22. Tal y como esta Corporación reconoció en el auto 1539 de 2023, la norma citada por el demandante no permite identificar a primera vista si, al interior de la Universidad, la labor de personal de vigilancia es desempeñada por un empleado público o por un trabajador oficial. Sin embargo, en la página web de la Universidad de la Amazonía reposa el acuerdo 065 de 1994 “por medio del cual se establece la planta de personal administrativo de la Universidad de la Amazonía, se determina el número de trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones” [23]. En este, se señala que entre la planta global de personal administrativo se encuentran 13 cargos denominados “Celador, Código 5320, Grado 9”. Así las cosas, en principio podría afirmarse que esta función se encuentra también contemplada entre los empleos públicos del nivel administrativo.

23. En ese orden de ideas, el actor parece buscar que sus prestaciones laborales se liquiden bajo las mismas normas que aplican a los empleos públicos de la Universidad de la Amazonía, mas no de sus trabajadores oficiales. Esto debido a que las labores que dice haber desempeñado para esa institución educativa también serían ejercidas por el personal de planta de la entidad, a través de una relación legal y reglamentaria. Dicho esto, la Sala Plena considera que debe ser la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer el asunto. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104.4 y 105 del CPACA y en la regla de decisión establecida en el auto 1539 de 2023. En consecuencia, la Sala Plena remitirá el asunto al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia para que continúe con el trámite del asunto.

    Regla de decisión. “[C]on fundamento en los artículos 104.4 y 105 del CPACA, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende el reconocimiento de prestaciones laborales semejantes a las de un empleado público de un ente universitario autónomo, cuando exista certeza de que entre la persona natural y la entidad pública existió vínculo laboral”[24].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,