Auto nº 3021/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. El 3 de octubre de 2023, J.F.N.R. presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 2 del artículo 5° del Acto Legislativo 2 de 2021. El texto de dicha disposición es el siguiente, transcribiéndose el apartado acusado.

   “ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2021

   (agosto 25)

   Diario Oficial No. 51.777 de 25 de agosto de 2021

   PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

   Por medio del cual se crean 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de R.s en los períodos 2022-2026 y 2026-2030.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   En virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

   DECRETA:

   Artículo transitorio 5º. Requisitos para ser candidato. Los candidatos a ocupar las curules en estas Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de R.s deberán cumplir con los requisitos generales establecidos en la Constitución y en la ley para los R.s a la Cámara, además de los siguientes requisitos especiales:

1. Haber nacido o habitado en el territorio de la respectiva circunscripción los tres años anteriores a la fecha de la elección o,

2. Los desplazados que se encuentren en proceso de retorno con el propósito de establecer en el territorio de la circunscripción su lugar de habitación, deberán haber nacido o habitado en él al menos tres años consecutivos en cualquier época.

   PARÁGRAFO 1o. Para los solos efectos del presente acto legislativo, se consideran víctimas aquellas personas que individual -y únicamente hasta el tercer grado de consanguinidad y primero de afinidad- o colectivamente hayan sufrido un daño como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de Violaciones a las Normas Internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.

   La condición de víctima individual o colectiva· se acreditará según certificación expedido por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV).

   PARÁGRAFO 2o. No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica, o quienes lo hayan sido por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido, dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción, o hayan hecho parte de las direcciones de estos, durante el último año”.

2. La demanda fue asignada por reparto al magistrado A.J.L.O. (en adelante, el magistrado sustanciador).

   A. Demanda

3. El demandante cuestiona la interpretación judicial del parágrafo 2°, realizada por el Consejo de Estado en dos autos proferidos dentro de la acción de nulidad electoral en su contra[1], al considerarlas contrarias al derecho a la igualdad, al derecho a la elegir y ser elegido, al derecho a la paz, los derechos de las víctimas, los artículos 8°, 23 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanas y el Acuerdo Final entre el Gobierno y las extintas FARC-EP, documento este último que el actor considera integrante del parámetro de control de constitucionalidad.

4. En síntesis, considera que la comprensión que esas decisiones hacen[2] del régimen de inhabilidades para ser R. en razón de las curules especiales de paz resulta restrictiva y discriminatoria. Esto, porque impone un trato distinto a los candidatos que pertenecieron a un partido político con personería y representación en el Congreso, respecto de aquellos que hicieron parte de partidos que perdieron esa personería, a pesar de que ese asunto no tiene relación alguna con la condición de víctima o la idoneidad para ostentar la dignidad de R. a la Cámara. Por lo tanto, esa misma interpretación contradice el objetivo del Acuerdo Final, consistente en que las curules especiales de paz no fueran ocupadas por políticos tradicionales sino por representantes de las víctimas del conflicto armado. Agrega que toda duda sobre la interpretación de la norma acusada debe resolverse a favor del candidato representante de las víctimas y de manera individual, no como integrante de un partido o movimiento político.

5. A partir de lo expuesto, el demandante solicitó a la Corte que adoptase una sentencia interpretativa, la cual delimite la inhabilidad a los candidatos que (i) dentro de los cinco años anteriores a la fecha de inscripción hayan sido elegidos o no a cargos públicos con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso, o con personería jurídica o que aquella se haya perdido; (ii) durante el último año haya hecho parte de las direcciones de los partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso, o con personería jurídica o que aquella se haya perdido. Asimismo, pretende que la Corte condicione la exequibilidad del precepto acusado en el entendido de que no podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos políticos cuya personería jurídica se haya perdido, siempre y cuando dicha inscripción de candidatura se haya hecho dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción, o hayan hecho parte de las direcciones de estos durante el último año.

   B. Rechazo

6. Por medio del auto de 14 de noviembre, el magistrado sustanciador rechazó la demanda ante la caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad y la manifiesta incompetencia de la Corte para pronunciarse sobre el asunto planteado. Consideró que, a partir de lo dispuesto en los artículos 379 y 242-2 de la Constitución y la interpretación que de esas previsiones ha realizado la jurisprudencia constitucional, el plazo para formular la acción pública de inconstitucionalidad contra actos legislativos es de un año a partir de su promulgación. Esto tanto en el caso de que la demanda se funde en un presunto vicio de competencia o en uno relativo al trámite en el Congreso.

7. Aplicada esta regla al caso analizado, se encuentra que el Acto Legislativo 2 de 2021 fue publicado en el Diario Oficial No. 51.777 del 25 de agosto de 2021 y la demanda de la referencia fue radicada ante la Secretaría General el 3 de octubre de 2023, esto es, fenecido el término de caducidad de la acción. Por ende, resultaba aplicable la causa de rechazo prevista en el artículo 6° del Decreto Ley 2067 de 1991 y predicable cuando la Corte es manifiestamente incompetente para conocer del asunto.

8. El magistrado sustanciador también llamó la atención sobre el hecho de que la demanda formulada por el ciudadano N.R. involucraba el control material del aparte acusado, asunto respecto del cual la Corte no tiene competencia al tratarse de un acto reformatorio de la Constitución. En esos casos, la competencia de la Corte se concentra, exclusivamente, en la determinación de vicios de competencia en el poder de reforma o dentro del trámite legislativo. Así, “independientemente de que se demanda la interpretación y no la disposición -como pretende el demandante-, no es posible eludir la falta de competencia de la Corte para asumir el control material de los Actos Legislativos; y, por tanto, no es cierto que por aquella vía -demandando la interpretación- no apliquen los requisitos previstos en la Constitución”.

9. El auto de rechazo fue notificado por medio del estado número 183 del 16 de noviembre de 2023, según constancia secretarial[3], y su término de ejecutoria trascurrió entre los días 17, 20 y 21de noviembre de 2023.

   C. Súplica

10. Mediante comunicación remitida por correo electrónico el 21 de noviembre de 2023, el demandante formuló recurso de súplica contra el auto de rechazo. Luego de transcribir varios apartados de decisiones de la Corte que avalan la postura contenida en dicha providencia, el demandante pone de presente que el objetivo del libelo no es la “inconstitucionalidad normativa, bien sea por vicios de forma o sustanciales”[4], caso en el cual sí se aplica el plazo de caducidad. En cambio, lo que se cuestiona es la interpretación de la disposición acusada que hizo el Consejo de Estado, escenario donde, a juicio del recurrente, ese término no es aplicable.

11. El demandante insiste en que la “aplicación material” de la disposición acusada es un asunto diferente al de los vicios formales y de competencia, de modo que la figura de la caducidad no resulta aplicable. Resalta que la posición adoptada por el auto de rechazo genera incertidumbre en tanto permite que interpretaciones judiciales que contraríen la Constitución permanezcan en el tiempo y a partir de la aplicación, a su juicio errónea, de la caducidad. Destaca que “las demandas interpretativas de la Constitución tienen origen en la teoría del derecho viviente, esto es, que en cualquier momento pueden cambiar las condiciones en que se aplica o interpreta la norma, es por eso que no pueden en voces constitucionales [sic] desamparar a sus protegidos de errores administrativos o judiciales. Siendo así, en cualquier momento, puede haber interpretación [sic] que se alejen al entendido constitucional”[5].

A. Competencia

12. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

    B.P. jurídicos

13. Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala Plena responder los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el recurso de súplica sub examine es procedente? De ser así, (ii) ¿el magistrado sustanciador incurrió en un yerro, olvido o actuación arbitraria al rechazar la demanda de la referencia?

    C. Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos

14. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos para ser admitida, “se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”. En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto “permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad”[6].

15. Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[7]. Por esta razón, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En este sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[8].

16. Además, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo”[9]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[10].

    D.S. del caso. Improcedencia por incumplimiento del requisito de carga argumentativa

17. Procede la Sala Plena a valorar si el recurso de súplica de la referencia satisface los requisitos de procedencia. En consecuencia, examinará cada una de las tres exigencias correspondientes, para establecer si ha de abordar, de fondo, los planteamientos del actor.

18. La Sala constata que el recurso de súplica de la referencia fue interpuesto por J.F.N.R., quien presentó la demanda de acción pública de inconstitucionalidad del expediente D-15547. En consecuencia, al ser sujeto procesal en el asunto de la referencia, está legitimado para controvertir el auto de rechazo. Además, la Sala verifica que el recurso sub examine fue presentado de manera oportuna, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo y según se explicó en los fundamentos jurídicos 9 y 10. Sin embargo, la Sala encuentra que el recurso interpuesto no cumple con el requisito de carga argumentativa, por las razones que se explican a continuación.

19. El recurso de súplica no demuestra las razones por las cuales la Corte es competente para conocer de la demanda. Como se expuso en el apartado de antecedentes, el rechazo de la demanda estuvo basado en dos argumentos: la caducidad de la acción pública y la incompetencia de la Corte para efectuar el control material de actos legislativos, lo cual era una condición necesaria para analizar la interpretación judicial cuestionada por el actor. A partir de estas razones, concluyó que resultaba aplicable en el asunto de la referencia la causal de rechazo prevista en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, esto es, que la Corte sea “manifiestamente incompetente”.

20. Para solventar este asunto, el demandante señala que en el caso no es aplicable el término de caducidad porque no acusa el Acto Legislativo 2 de 2021, sino su “interpretación normativa”. Para la Sala este argumento no enfrenta por completo las razones que motivaron el auto de rechazo, puesto que no explica por qué esa presunta interpretación puede realizarse prescindiendo del control material de las disposiciones que integran el acto legislativo mencionado.

21. Sobre este aspecto, la Corte debe hacer dos precisiones. En primer lugar, es evidente que todo ejercicio de interpretación jurídica no puede adelantarse sin involucrar la disposición que es, precisamente, el objeto de la interpretación[11]. Así, aunque esta Corporación ha admitido que es competente, de manera excepcional y bajo el cumplimiento de requisitos estrictos[12], para adelantar el control judicial sobre interpretaciones judiciales de las disposiciones legales, esto siempre ha supuesto la competencia para el control material de la disposición interpretada. Al respecto, en la sentencia C-136 de 2017, al sintetizar el precedente sobre esta materia, la Corte señaló que, dentro de dichos requisitos, “es necesario aclarar que en la acción pública de inconstitucionalidad el control se ejerce sobre los contenidos normativos de una disposición con fuerza material de ley”.

22. Asimismo, la Corte ha precisado en su jurisprudencia que, en virtud de la distinción entre la disposición, comprendido como el enunciado lingüístico, y la norma, entendida como la interpretación de dicho enunciado, “es posible que de un mismo ‘enunciado normativo’ se deriven varias ‘normas’, algunas de las cuales son compatibles con la Constitución y otras no. En este escenario, la labor de la Corte consiste en examinar qué interpretaciones de una disposición (normas) son válidas frente a la Constitución, para excluir aquellas que definitivamente se reflejan inadmisibles”[13]. Esta posibilidad supone, en toda circunstancia, que si bien el objeto del control es la interpretación o norma, ello supone que los efectos de esta se reflejen sobre la comprensión de la disposición, lo que, a su vez, exige la competencia de la Corte para pronunciarse materialmente tanto sobre la disposición como sobre las normas que se derivan del ejercicio hermenéutico. En ese sentido, el actor no expuso (i) las razones que sustentan la pretendida escisión entre el parágrafo acusado, en cuanto disposición, y la interpretación judicial cuestionada; y (ii) por qué, a pesar de que el control judicial de las interpretaciones ha sido reservado a las disposiciones con fuerza material de ley, este puede extenderse a los actos legislativos.

23. En segundo lugar, el demandante tampoco explicó por qué la Corte es competente para pronunciarse sobre interpretaciones de disposiciones constitucionales. Ello de cara a lo dispuesto en el artículo 379 de la Constitución y la comprensión que de esa disposición ha planteado la jurisprudencia constitucional. Dicho precepto prevé que (i) los actos legislativos solo podrán ser declarados inconstitucionales “cuando se violen los requisitos establecidos en este título”; y (ii) la acción pública contra estos actos solo procederá dentro del año siguiente a su promulgación.

24. Como es bien sabido[14], la Corte comprende su competencia respecto de actos legislativos únicamente en lo que tiene que ver con el procedimiento para su formación y en dos planos diferenciados: el control sobre el ámbito del poder de reforma constitucional por parte del Congreso (juicio de sustitución) y el control sobre el procedimiento surtido en la discusión y aprobación de la reforma al interior del órgano legislativo. Ninguno de estos dos eventos incluye el pretendido control sobre interpretaciones judiciales de los actos legislativos, por lo que el actor tenía la carga de demostrar por qué, a pesar de tratarse un asunto suficientemente definido en la jurisprudencia constitucional, la competencia de la Corte podría extenderse a ese supuesto.

25. El actor pretende que la Corte adelante un control concreto sobre las decisiones del Consejo de Estado. A pesar de que los anteriores argumentos resultan suficientes para confirmar el auto de rechazo, también debe señalarse por parte de la Corte que el objetivo de la demanda formulada por el ciudadano N.R. no consiste en cuestionar una interpretación judicial sino, en realidad, someter al control concreto de constitucionalidad dos decisiones del Consejo de Estado que impidieron que asumiera como R. a la Cámara por las circunscripciones especiales de paz. En ese sentido, el actor tenía la carga de explicar por qué, en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad contra un acto legislativo, la Corte podía modular la interpretación de esa disposición y con el fin de enervar la comprensión realizada por el Consejo de Estado en un caso particular y concreto.

26. En suma, la Sala encuentra que el demandante pretendió extender la competencia de la Corte para pronunciarse materialmente sobre disposiciones con fuerza material de ley al control judicial, en todo caso circunscrito por precisos límites, de los actos legislativos. Como no explicó las razones que justificasen tal extensión, no cumple con el requisito de carga argumentativa, razón por la cual el recurso formulado deberá rechazarse al no acreditar la totalidad de condiciones formales.

27. Por todo lo anterior, y debido a que el demandante incurrió en una falta de motivación que impide emitir un pronunciamiento de fondo, la Sala rechazará por improcedente el recurso de súplica interpuesto en contra del auto de la referencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales