Auto nº 3087/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. La entidad promotora de salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas EPS) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se declare responsable a la demandada por los perjuicios materiales causados a Sanitas EPS[1] y (ii) a título de daño emergente y lucro cesante, se ordene el pago de (a) $334.266.243, correspondientes a cuentas de cobro derivadas de la prestación de servicios médicos por fuera de las coberturas establecidas en el POS (hoy PBS)[2]; (b) $3.342.662, por concepto de gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS[3]; y (c) los intereses moratorios causados desde el momento en que debieron sufragarse y hasta que se efectúe el pago total de la obligación[4].

2. Las pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos[5]: (i) se impartieron diversas órdenes a la EPS demandante para que prestara servicios de salud no POS (hoy PBS), a través del Comité Técnico Científico y de fallos de tutela, y (ii) la demandante presentó las solicitudes de recobro ante el Ministerio de Salud y Protección Social, pero las mismas fueron rechazadas por la referida entidad.

3. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 29 de mayo de 2019[6], el juzgado (i) resolvió rechazar la demanda por falta de competencia y (ii) ordenó remitir el asunto a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Sostuvo que la jurisdicción contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, conforme a los artículos 164 de la Ley 1437 de 2011 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), asimismo, citó providencias de la Corte Suprema de Justicia[7] y del Consejo de Estado, Sección Tercera[8]. Precisó que (i) según el CPACA, “[l]a [j]urisdicción de lo [c]ontencioso [a]dministrativo está instituida para conocer, […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[9]; (ii) la Corte Suprema de Justicia señaló que el conocimiento de “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas, cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud NO POS, [le] corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo”[10]; y (iii) el Consejo de Estado, Sección Tercera, indicó que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias originadas en litigios donde sean parte las entidades públicas”[11].

4. Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento le correspondió al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. A través de auto del 29 de noviembre de 2019[12], el despacho (i) declaró su falta de competencia, y (ii) promovió conflicto negativo de competencia con el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá. En su criterio, como la controversia (i) versa sobre “un conflicto de seguridad social, entre una entidad promotora de salud y una institución administradora de recursos”[13] y (ii) “[está] relacionada con el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del [PBS]” el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[14]. Para llegar a esta conclusión, el juzgado analizó el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001; además, citó providencias del Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D.[15] y del Consejo de Estado, Sección Tercera[16].

5. Mediante oficio del 31 de agosto de 2023[17], el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

6. En sesión del 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada ponente[18].

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda laboral formulada por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). A ese efecto, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[20].

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [21].

   Objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[22].

   Normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[23].

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    10.1. Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado 24 Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[24].

    10.2. Cumple con el presupuesto objetivo. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda presentada por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    10.3. El presupuesto normativo está acreditado. Las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

11. En el Auto 389 de 2021[25] la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

12. La Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS esté a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[26] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[27]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[28]; y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[29].

13. En el Auto 1942 de 2023[30], la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[31]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad relativos a (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones sobre los mismos procesos, pese a que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ya hubiere resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando un asunto concreto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente anteriormente.

14. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos en el tiempo del Auto 389 de 2021, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Auto 1942 de 2023

    Aspecto

    Regla de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA.

    Términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un mes.

    La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

15. En todo caso, la Sala Plena precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

1. Demandas en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o (ii) al expedir el Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

   1. Fueron enviadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y esta adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

   2. Fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023, y aquella debe adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

2. Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

   3. Fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

   4. Estaban en trámite para el momento de expedición del Auto 1942 de 2023 y están en etapa de estudio de admisibilidad.

3. Demandas por presentar, e) radicadas hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

16. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

17. Para finalizar, cabe destacar que la aplicación de las reglas de transición contempladas en el Auto 1942 de 2023 es un asunto que corresponde al juez de conocimiento y no a aquel que dirime la competencia.

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por Sanitas EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). Lo anterior, por cuanto (i) la demandante prestó servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy PBS) y (ii) como consecuencia de ello, pretende que se condene a la demandada al pago de (a) los recobros por un valor de $334.266.243, (b) $3.342.662, por concepto de gastos administrativos, e (c) intereses moratorios; asunto que no está relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social propiamente.

19. En dichos términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4662 para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,