Auto nº 3090/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4676 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 3090 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4676
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, C.) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor M.A.P.N.. Con esta demanda C. pretende[1]: (i) que se declare la nulidad de la Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales le otorgó una pensión de vejez al señor P.N., toda vez que se le habrían reconocido valores superiores a lo debido; (ii) que se ordene al señor M.A.P.N. reintegrar lo pagado por concepto de pensión de vejez, a partir de la fecha de inclusión en la nómina de pensionados, y hasta la cesación del pago o hasta que se declare la suspensión provisional y respecto de las mesadas que se sigan causando, todo ello a favor de C.; (iii) que se indexen las sumas de dinero reconocidas a favor de C. y reconocer el pago de intereses a los que hubiere lugar por los pagos en exceso, y (iv) condenar en costas al demandado.
-
Hechos que fundamentan las pretensiones. Mediante Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010, el Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de vejez al señor M.A.P.N. con un ingreso base de liquidación IBL de $1.135.167. A este IBL se le aplicó una tasa de reemplazo del 90%, en cuantía inicial de $1.021.650; prestación que se hizo efectiva a partir del 1 de enero de 2010. Posteriormente, C. advirtió que el valor de la mesada que en derecho correspondía al pensionado, para el 1 de enero de 2010, era de $1.020.710, esto es, un valor inferior al reconocido en la Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010[2].
-
Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 22 de junio de 2023, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Fundamentó su decisión en que, por un lado, en materia de seguridad social los asuntos objeto de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa son aquellos que versan sobre controversias entre el Estado y sus servidores públicos vinculados por la relación legal y reglamentaria, siempre y cuando su régimen se encuentre administrado por una entidad pública. Por otro lado, manifestó que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de las controversias del sistema de seguridad social integral que giren en torno de los afiliados o beneficiarios y las entidades administradoras de pensiones públicas o privadas[3]. Además, señaló que para determinar la competencia del juez contencioso administrativo deben reunirse dos requisitos a saber, i) que se trate de un empleado público y ii) que el régimen de seguridad social del mismo, esté administrado por una entidad pública. Así, indicó que en el caso bajo estudio el demandado no tenía el carácter de empleado público y, por lo tanto, no se cumplía la primera regla de competencia, de modo que el expediente debía remitirse al juez laboral.
-
Postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Con auto del 8 de agosto de 2023, el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que no tiene competencia para conocer del proceso; decidió proponer conflicto negativo frente a la jurisdicción contencioso administrativa, y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional con el objeto de que se dirimiera la controversia suscitada. Fundamentó su decisión en que en el caso en concreto el conflicto jurídico planteado por la parte actora se escapa de la competencia asignada a los jueces del Trabajo y de la Seguridad Social, puesto que se está solicitando como pretensión la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio de una institución o fondo público de seguridad social[4]. Manifestó que a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional el juez competente para conocer de estos casos es el juez administrativo.
-
El 16 de noviembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 20 de noviembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[5].
-
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política.
-
Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
-
La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito y Treinta y Uno Laboral del Circuito, ambos de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por C. contra la Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010 del Instituto de Seguros Sociales. A esos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
-
Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[7]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[8].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[9].
-
La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrafos. 3 y 4 supra).
-
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los autos 316 de 2021 y 840 de 2021.
-
En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[11]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[12]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[13], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[14]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[15], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
-
Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[16]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[17] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[18], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
-
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública (C.) en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[19] acción de lesividad. En efecto, por medio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho C. solicitó (i) la nulidad de la Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010, por medio de la cual se le reconoció la pensión de vejez ordinaria a M.A.P.N. y (ii) que se ordene al demandado la devolución de los valores pagados por concepto del reconocimiento de la referida pensión.
-
En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4676 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Uno Laboral de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por C. contra la Resolución N° 100428 del 15 de enero de 2010.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4676 al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, 01 Expediente digitalizado Demanda, pdf, f.261.
[2] Ib.,f.261.
[3] Expediente Digital 02. Expediente digitalizado Auto declara conflicto negativo de jurisdicciones, pdf, f.7.
[4] Expediente Digital 013. Expediente digitalizado Auto declara conflicto negativo de jurisdicciones, pdf, f.4.
[5] Expediente Digital, constancia de reparto, pdf, f.1.
[6] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[7] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[9] Id.
[10] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] y los demás especializados y promiscuos [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[12] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[14] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[16] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: [l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
[17] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[18] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[19] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
