Auto nº 3063/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4539 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
AUTO 3063 de 2023
Referencia: Expediente CJU-4539.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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La señora L.M.R., mediante apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra del municipio de Villa de Leyva[1]. La actora sostuvo que desde el 21 de agosto de 2010 estuvo encargada del aseo de los baños públicos y de servicios generales en el Terminal de Transportes del municipio[2]. Señaló que el 13 de marzo de 2020, la entidad accionada le informó que deb[ía] abstenerse de forma inmediata de ejercer cualquier control, recaudo y/o similares del baño antiguo del terminal de transportes, así como realizar tareas de limpieza sobre los espacios comunes de este inmueble[3]. Por lo tanto, indicó que hasta esa fecha trabajó con la demandada[4].
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No obstante lo anterior, la demandante advirtió que prestó sus servicios de manera continua e ininterrumpida[5]. En consecuencia, la parte actora solicitó que se declare que: (i) entre las partes existió un contrato verbal de trabajo desde el veintiuno (21) de agosto de dos mil diez (2010) hasta el trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020)[6]; y, (ii) la terminación unilateral del contrato de trabajo fue sin justa causa. Asimismo, pidió que se condene al municipio de Villa de Leyva al pago de todas las acreencias laborales dejadas de percibir durante la relación laboral, como horas extras, recargos, cesantías, prima de servicios, vacaciones, entre otras.
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El conocimiento del asunto fue asignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja. Mediante auto del 10 de febrero de 2022, esa autoridad judicial rechazó la demanda por falta de Jurisdicción y competencia[7]. Consideró que las funciones de la demandante no correspondían a actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de conformidad con el artículo 292 de la Ley 1333 de 1986. Determinó que la jurisdicción contencioso administrativa debía resolver la demanda presentada, en tanto aquella tenía la condición de empleada pública. Se basó en los artículos 104 y 154 del código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA) y 3 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (CPTSS). En consecuencia, remitió el expediente al juzgado administrativo de Tunja (reparto)[8].
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Repartido nuevamente el proceso, el asunto le correspondió al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Por medio de auto del 29 de junio de 2023, ese despacho no avocó el conocimiento del proceso y propuso un conflicto de jurisdicciones[9]. El juez administrativo afirmó que esa jurisdicción conoce de las cuestiones en la que concurren los criterios orgánico y funcional[10]. Determinó que este último no se cumple porque lo que se discute deviene de un contrato de trabajo verbal y no de una relación legal y reglamentaria. Citó el artículo 104 del CPACA y la Sentencia T-426 de 2015. Por ende, envió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera la controversia presentada[11].
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El 3 de octubre de 2023, el expediente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador[12].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).
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De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[14]. En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:
Presupuesto subjetivo
La controversia se originó entre autoridades de distintas jurisdicciones que rechazaron expresamente su competencia, a saber: el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja (jurisdicción ordinaria) y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja (jurisdicción de lo contencioso administrativo).
Presupuesto objetivo
El conflicto objeto de la decisión se fundamenta en la demanda ordinaria laboral promovida por la señora L.M.R. en contra del municipio de Villa de Leyva con el fin de que se declare, entre otras, la existencia de un contrato verbal de trabajo entre las partes.
Presupuesto normativo
Las autoridades en colisión manifestaron los fundamentos constitucionales y legales para negar su competencia respecto del proceso referido. Por un lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja afirmó que las funciones de la demandante no correspondían a actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas de conformidad con el artículo 292 de la ley 1333 de 1986 y se refirió a los artículos 104 y 154 del CPACA y 3 del CPTSS. Por otro, el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja argumentó que lo que se discute se originó en un contrato de trabajo verbal y no de una relación legal y reglamentaria. Citó el artículo 104 del CPACA y la Sentencia T-426 de 2015.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las demandas presentadas contra una entidad pública en la que se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral entre las partes
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El artículo 2 del CPTSS dispone que el juez laboral conoce de [l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Dicha disposición debe interpretarse armónicamente con el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[15], el cual establece que [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción.
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Por su parte, el artículo 104 del CPACA prevé que la jurisdicción contencioso administrativa conoce, entre otros, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado. En ese contexto, están exceptuados del conocimiento de los jueces administrativos los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
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En particular, para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben concurrir dos requisitos: el orgánico y el funcional. El primero se refiere a la naturaleza pública de la entidad demandada. El segundo indica que el demandante debe ser un empleado público. De manera residual, cuando la controversia involucre a un trabajador oficial, la competencia radicará en la jurisdicción ordinaria laboral[16].
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El Consejo de Estado[17] ha determinado que la categoría exclusiva de servidor público prevista en el artículo 104 del CPACA hace referencia a los empleados públicos y no a los trabajadores oficiales. El Decreto 1083 de 2015 precisa que los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, la cual se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella, en principio, por medio de un contrato de trabajo escrito.
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En el Auto 1360 de 2022 la Corte indicó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia considera que por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas, no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública[18]. Asimismo, recordó que según esa Corporación:
las labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones[19].
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De otra parte, en relación con la materia, en el Auto 863 de 2021, la Sala Plena aclaró que al juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones en asuntos similares no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. Así, en los casos en los cuales no existan elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener la trabajadora, debe acudirse a la regla general de vinculación de la respectiva entidad para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto.
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En esa oportunidad, esta Corporación definió como regla de decisión que [l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo.
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De manera que, la Corte Constitucional ha estudiado las reglas específicas de vinculación a entidades públicas con el fin de encontrar una resolución de los conflictos entre jurisdicciones en materia laboral y de la seguridad social[20]. Esto porque al determinar prima facie el tipo de vinculación del cual se deriva el conflicto en cuestión es posible verificar si se debe aplicar la regla de competencia del artículo 104.4 del CPACA o la regla residual de competencia del CPTSS. En todo caso, las consideraciones de este Tribunal no constituyen juicios de valor que comprometan el criterio propio del juez competente para resolver de fondo el asunto bajo estudio.
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En el presente caso, la señora L.M.R. solicitó que se declarara la existencia de un contrato de trabajo verbal desde el 21 de agosto de 2010 hasta el 13 de marzo de 2020 con el municipio de Villa de Leyva.
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En primer lugar, atendiendo al criterio orgánico, la Sala encuentra que se cumple en la medida que la accionada es el municipio de Villa de Leyva, entidad territorial cuya regla general de vinculación es la de empleado público, con excepción de quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obra pública, a los cuales se les otorga la calidad de trabajadores oficiales. Lo descrito, de conformidad con los artículos 292 del Decreto 1333 de 1986[21] y 5 del Decreto 3135 de 1968[22].
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En cuanto al criterio funcional, es importante tener en cuenta que en el expediente no existe un contrato laboral o un nombramiento, por lo que, prima facie no es posible establecer si la actora ostenta la calidad de empleada pública o trabajadora oficial. En ese sentido, la Sala observa que la accionante aseveró que desempeñó funciones de aseo de los baños públicos y de servicios generales en el Terminal de Transportes del municipio[23]. Este último constituye un inmueble de la propiedad de dicho ente territorial[24].
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De acuerdo con el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Asimismo, el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005[25] desarrolla la nomenclatura y clasificación específica de los empleos del nivel asistencial en las entidades territoriales. Bajo el código 470 se contempla el empleo denominado auxiliar de servicios generales. Por su parte, el Decreto 111 de 2021[26] prevé varios cargos de nivel directivo, asesor, técnico, profesional y asistencial. Este último bajo el mismo código mencionado y describe que la naturaleza del cargo es de carrera administrativa.
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En particular, la demandante manifestó que realizó el aseo de los baños públicos y de servicios generales en la terminal de transportes de ese municipio. Según el escrito de la demanda, aquella se dedicaba, especialmente, a la limpieza y mantenimiento, el de sus zonas verdes, corredores, parqueaderos de taxis, buses intermunicipales, zona de camionetas de platón, puntualmente las de barrer, trapear, encerar, lavar canecas de basura del corredor de los parqueaderos, fumigar el adoquín de todos los parqueaderos de los buses intermunicipales para que no creciera el pasto.
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No obstante lo anterior, la Sala advierte que de la lectura de las funciones de la señora L.M.R. no es posible determinar que, en principio, se traten de aquellas labores desarrolladas por trabajadores oficiales, como las de construcción y mantenimiento de obras. Por lo tanto, no se desvirtuó la regla general de vinculación de la entidad territorial, máxime cuando en el expediente obra una comunicación de la señora R. en la que se reconoce como la encargada de la administración general del terminal y servicio de baños. Por lo anterior, no existe claridad ni certeza sobre el cargo ocupado por la demandante o las funciones que desarrollaba en la terminal de transportes de ese municipio.
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Por lo expuesto, la Sala puede concluir razonablemente que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que: (i) la parte demandada tiene naturaleza pública, (ii) a nivel municipal la regla general de vinculación es la de empleado público y, excepcionalmente, la de trabajador oficial que se dediquen a las actividades de construcción y sostenimiento; y, (iii) no es posible establecer, prima facie, que las funciones de aseo de los baños públicos y de servicios generales en el Terminal de Transportes del municipio que aseguró desarrollar la demandante fueran propias de un trabajador oficial.
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De conformidad con la regla de decisión del Auto 863 de 2021, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la presente demanda y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso adelantado por la señora L.M.R. en contra del municipio de Villa de Leyva.
SEGUNDO. REMITIR por intermedio de la Secretaría General, el expediente CJU-4539 al Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo digital 03 Demandayaanexos.pdf.
[2] La parte accionante aseveró que en el año 2010 durante el período del alcalde Municipal ( ) [se] le hizo entrega de las llaves de las puertas de los baños del Terminal de Transportes a la demandante, manifestándole que debía responsabilizarse del mantenimiento del terminal. Dichas labores consistían en la limpieza y mantenimiento, el de sus zonas verdes, corredores, parqueaderos de taxis, buses intermunicipales, zona de camionetas de platón, puntualmente las de barrer, trapear, encerar, lavar canecas de basura del corredor de los parqueaderos, fumigar el adoquín de todos los parqueaderos de los buses intermunicipales para que no creciera el pasto. En el expediente existe una comunicación relacionada con unas quejas que recibió el municipio, sobre las cuales la demandante contesta en calidad de encargada de la administración general del terminal y servicio de baños. Ib. P.. 8.
[3] En otra oportunidad, el 7 de febrero de 2017, el demandado también le comunicó que teniendo en cuenta las quejas recibidas ante esta Secretaria, en condición de encargada de la administración del Terminal de Transportes de Villa de Leyva, me permito solicitarle se abstenga de ofrecer los servicios de cualquier empresa de servicio de tras[n]porte ( ) toda vez que usted no cuenta con ninguna autorización para desarrollar este tipo de labores. Ib. P.. 17.
[4] La señora R. manifestó que el 30 de marzo de 2017 radicó una petición ante el municipio accionado para que su situación laboral fuera aclarada porque trabaja 7 días a la semana sin remuneración alguna, ni garantías laborales. En respuesta a la solicitud descrita, el secretario de desarrollo económico, competitividad y asuntos ambientales, comunicó que aquella no tenía relación laboral alguna con la entidad y que no existiendo en consecuencia obligación legal en cuanto a establecimiento de garantías laborales.
[5] Aseveró que otras personas con funciones de aseo estaban vinculados con el demandado mediante contrato de trabajo.
[6] Archivo digital 03 Demandayaanexos.pdf. P.. 8.
[7] Archivo digital 05 Autorechaza10022022.pdf.
[8] La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la decisión anterior porque consideró que tenía la calidad de trabajadora oficial al ejecutar funciones relacionadas con el sostenimiento de una obra pública. Aquellos fueron rechazados por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Tunja, respectivamente. Por lo tanto, se ordenó dar cumplimiento al auto recurrido. Archivo digital 07 RecursoDeApelacionContraAuto.pdf.
[9]Archivo digital 4_AUTODECLARACIONDEINCOMPETENCIAYORDENAREMISIONALCOMPETENTE_EXPEDIENTE.pdf.
[10] Explicó que, el primero implica la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad estatal a la que el individuo está vinculado y, el segundo verifica la naturaleza de las labores que corresponden al cargo ostentado.
[11] Archivo digital 02CJU-4549 Correo Remisorio.pdf.
[12] Archivo digital 03CJU-4539 Constancia de Reparto.pdf.
[13] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[14] Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Así lo ha explicado esta S.P. en varias oportunidades, como en los Autos 314 de 2021, 441 de 2021, 448 de 2021, 1360 de 2022, 1453 de 2022 y 268 de 2023, entre otros.
[17] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de mayo de 2019. R.: 05001-23-33-000-2016-02502-01(4416-18); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 9 de mayo de 2019. R.: 41001-23-33-000-2012-00118-01(1204-14); y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 27 de agosto de 2020. R.: 76001-23-33-000-2015-01140-01(3947-17). Reiteradas en el Auto 268 de 2023.
[18] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824.
[19] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 22 de marzo de 2022, SL4440-2017, Radicación No. 47292.
[20] Autos, entre otros, 450 de 2021, 491 de 2021, 768 de 2021, 1360 de 2022, 459 de 2022.
[21] Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal.
[22] Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales.
[23] La parte accionante aseveró que en el año 2010 durante el período del Alcalde Municipal ( ) [se] le hizo entrega de las llaves de las puertas de los baños del Terminal de Transportes a la demandante, manifestándole que debía responsabilizarse del mantenimiento del terminal.
[24] Archivo digital 03 Demandayaanexos.pdf. P.. 37.
[25] Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004.
[26] Por medio del cual se ajusta y se fija el manual específico de funciones y de competencias laborales para los empleos de la planta de personal del municipio de Villa de Leyva- Boyacá. https://www.villadeleyva-boyaca.gov.co/Transparencia/GestionHumana/Manual%20Especifico%20de%20Funciones%20y%20de%20Competencias%20Laborales%202021.pdf Pág. 136.
También véase el Decreto 017 de 2023 https://www.villadeleyva-boyaca.gov.co/Transparencia/GestionHumana/Manual%20Especifico%20de%20Funciones%20y%20de%20Competencias%20Laborales%202023.pdf.
