Auto nº 3122/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4837 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 3122 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4837
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor R.A.T.P. y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 que la confirmó. La demanda también pretende que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social parafiscal UGPP continúe con el pago de la pensión de vejez del señor T.P..
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Se señala en la demanda que la Caja Nacional de Previsión Cajanal le reconoció una pensión de jubilación al demandado a través de Resolución Nº 6552 del 13 de febrero de 2009 teniendo en cuenta los siguientes tiempos de servicios: Fondo Nacional del Ahorro 04/01/1988-30/08/2008 con status jurídico del 3 de enero de 2008 y mediante Resolución PAP 043205 del 11 de marzo de 2011 esa entidad reliquidó la mencionada pensión teniendo en consideración los siguientes tiempos de servicios: Fondo Nacional del Ahorro 04/01/1988-05/03/2009.
Conforme a lo anterior, no era posible que al señor T.P., le fuese reconocida y reliquidada la pensión de vejez por parte del Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones, dado que, al momento de este reconocimiento ya contaba con una pensión de vejez otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social.
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Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de las Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008 y Nº 29470 del 5 de octubre del 2010. Como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor T.P. reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y el reintegro de los valores girados por concepto de salud en virtud de los reconocimientos pensionales desde la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008 y confirmada por la Resolución N° 298470 del 5 de octubre de 2010 hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare su nulidad del acto administrativo objeto de este medio de control; se ordene a la Caja Nacional de Previsión Social EICE liquidada actualmente UGPP que continúe con el pago de la pensión de vejez; se ordene a la Entidad Promotora de Salud Famisanar, el reintegro de los valores girados por concepto de salud en virtud de los reconocimientos pensionales, en favor de Colpensiones y la indexación de las sumas reconocidas a favor de la entidad y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento pensional.
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El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E. Esta autoridad judicial, mediante proveído del 25 de enero de 2021 declaró su falta de competencia. Señaló que el asunto debe ser resuelto en la jurisdicción ordinaria laboral. Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y lo estipulado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Frente al caso particular destacó que de acuerdo con el expediente administrativo aportado por la demandante se observó que el extinto Instituto de Seguros Sociales al momento del reconocimiento de la pensión señaló que la última cotización a la entidad la efectuó la liquidada Caja de Crédito Agrario, Industrial y M.. Así, frente al titular del derecho, recalcó que no se puede predicar que tuvo la calidad de empleado público, habida cuenta que prestó sus servicios en la Caja de Crédito Agrario, Industrial y M. a través de contrato de trabajo. En similar sentido, se estableció que posteriormente, el señor T.P. cotizó a la Caja Nacional de Previsión Social y su último empleador fue el Fondo Nacional del Ahorro entidad en la que también ostentó la calidad de trabajador oficial. Bajo este contexto, concluyó que como quiera que la persona a quien le fue reconocida la pensión de vejez no tuvo la calidad de empleado público, la jurisdicción de lo contencioso administrativa no sería la competente para dirimir la presente controversia. Trajo a colación un pronunciamiento del Consejo de Estado en el sentido expuesto. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente para reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Frente a esta decisión, la demandante presentó el recurso de reposición, el cual fue rechazado en providencia del 8 de marzo del 2021.
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Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, en proveído del 27 de septiembre de 2023 declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Señaló que este caso versa sobre la nulidad de un acto administrativo expedido por COLPENSIONES, cuyo control de legalidad le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con lo previsto en los artículos 97,104 y 138 de la ley 1437 de 2011. Sustentó su decisión con pronunciamientos del Consejo de Estado[1] y de la Corte Constitucional[2] en el sentido expuesto.
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El 17 de octubre de 2023, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 16 de noviembre de 2023.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[3].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[4]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[5]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[6]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E) y otra que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor R.A.T.P. y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 que la confirmó -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.
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Conforme con los artículos 97[7] y 104[8] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[9], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[10], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Por su parte, en el Auto 840 de 2021[11], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Lo anterior, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.
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En el presente caso es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los Autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso con la demanda formulada por Colpensiones en contra de la Resolución Nº 53137 del 29 de octubre de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a favor del señor R.A.T.P. y la Resolución Nº 29470 del 5 de octubre del 2010 que la confirmó.
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En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E, dado que (i) el conocimiento de la acción de lesividad es de competencia exclusiva de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que, (ii) en el presente caso, es esta la acción interpuesta por Colpensiones, a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
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Regla de decisión. Reiteración Autos 316 de 2021 y 840 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría y/o contra un acto de una entidad liquidada en la que subrogó su competencia, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E y el Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de las Resoluciones 53137 del 29 de octubre de 2008 y 29470 del 5 de octubre del 2010, emitidas por el Instituto de Seguros Sociales -ISS.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4837 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección E, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 22 de febrero de 2018, N° Interno: 2569 2011, Exp. No.: 680012315000200603403 02.
[2] Auto 377 de 2021.
[3] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[4] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[5] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[6] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[7] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) Énfasis por fuera del texto original.
[8] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[9] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[10] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
[11] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
