Auto nº 2940/23 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 28 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1994 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 2940 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1994
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
La apoderada judicial de la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada - Comparta EPS-S presentó una demanda ordinaria laboral contra La Nación Ministerio de Salud y Protección Social[1]. Con esta, pretende que se condene a la accionada a pagar la suma de $28.664.970. Aclaró que ese valor era equivalente al total que la accionante había reclamado mediante 17 solicitudes de recobros. En consecuencia, solicita que la demandada sea condenada a cancelar los intereses moratorios imputables a las sumas que sean reconocidas y a pagar las costas y agencias en derecho.
-
La abogada afirmó que Comparta EPS-S suministró a sus afiliados varios insumos o tecnologías médicas no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Advirtió que esos servicios fueron ordenados por jueces en distintos procesos de tutela. Señaló que su poderdante presentó 17 solicitudes de recobro para obtener el reembolso por la prestación de esos servicios de salud. Relató que el Ministerio de Salud y de Protección Social, por medio del administrador del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), glosó todas esas solicitudes de recobro.
-
El caso fue asignado al Juzgado 37 Laboral del Circuito del Bogotá el día 18 de julio de 2017[2]. Ese despacho emitió sentencia de primera instancia[3] y la parte demandante apeló esa decisión. El caso ingresó a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el día 23 de noviembre de 2020[4]. Esa autoridad se pronunció sobre la competencia para tramitar el caso en Auto del 29 de enero de 2021[5]. Concretamente, declaró falta de jurisdicción para instruir la demanda y ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá.
-
La Sala explicó que la decisión -tomada por el Fosyga o por la Adres- de glosar, rechazar o devolver solicitudes de recobro por servicios médicos no incluidos en el POS constituía un acto administrativo. Advirtió que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para juzgar este tipo de casos por disposición de la Ley 1437 de 2011. Afirmó que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia también había llegado a esa conclusión y relacionó un aparte de unas providencias de esa corporación[6].
-
El asunto fue repartido al Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá el día 24 de septiembre de 2021[7]. Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia por medio de Auto del 15 de octubre de 2021[8]. Específicamente, declaró falta de competencia para decidir el caso, planteó conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Para justificar esa decisión, el juzgado citó el contenido del numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
-
Luego, mencionó que esa norma fijaba un criterio subjetivo de competencia, pues le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la facultad para dirimir los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos, siempre que su régimen sea administrado por una persona de derecho público. También dio a conocer el contenido del numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Expresó que esa norma habilitaba a la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria para instruir las disputas judiciales entre empleadores y entidades administradoras o prestadoras, sin que importara su naturaleza o el tipo de actos atacados.
-
Explicó que el caso que estaba estudiando debía ser tramitado por los Juzgados Laborales de Bogotá porque encajaba en la descripción de las normas que fijaban la competencia de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicción Ordinaria. Además, relacionó pronunciamientos de la Corte Constitucional[9], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10] y del Consejo de Estado[11] para respaldar su posición.
-
La Corte Constitucional recibió el expediente el 2 de marzo de 2022[12]. En sesión virtual del 11 de octubre de 2022 se repartió el asunto al magistrado sustanciador y se remitió el sumario al despacho el 14 de octubre del mismo año[13].
-
Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
-
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14].
-
Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
-
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 862 de 2021. En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[19]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
-
En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
-
En el Auto 862 de 2021[20], la Corte Constitucional determinó que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 era aplicable a los casos judiciales de recobros promovidos contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, porque si bien, no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la mencionada cartera ministerial, lo cierto es que la referida administradora está adscrita al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.
-
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el Auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[21]:
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[22]:
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.
Reglas de transición a aplicar[23]:
-
Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
-
Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
-
Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
-
Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por Comparta EPS-S en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 17 solicitudes de recobro (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado (presupuesto normativo).
-
Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas de los Autos 389 de 2021 y 862 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Comparta EPS-S en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
-
Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
-
Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[24].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por Comparta EPS-S en contra del Ministerio de Salud y de Protección Social.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1994 al Juzgado 39 Administrativo del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso, de conformidad con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo DEM. LAB. RECO. COMP. FOSYGA - CUNDI. 2017 del expediente digital CJU-1994.
[2] Folio 344 del archivo 2017-00407 del expediente digital CJU-1994.
[3] F. 525 del archivo 2017-00407 del expediente digital CJU-1994.
[4] Folio 527 del archivo 2017-00407 del expediente digital CJU-1994.
[5] F. 529-531 del archivo 2017-00407 del expediente digital CJU-1994.
[6] Se refirió a las providencias proferidas en los procesos identificados con los números APL 1531 y APL 3522.
[7] F. 143 del archivo 066-2020-037 del expediente digital CJU-2621.
[8] Archivo 03SuscitaConflicto del expediente digital CJU-1994.
[10] Auto del 11 de junio de 2014 proferido en el proceso identificado con el número 11001-01-02-000-2013-02787-00.
[11] Auto del 10 de diciembre de 2015 proferido en el proceso identificado con el número 53351 con ponencia del magistrado J.O.S.G.
[12] Archivo Correo Remisorio y Link del expediente digital CJU-1994.
[13] Archivo 03CJU-1994 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-1994.
[14] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Hoy en día, PBS.
[20] Expediente CJU-403.
[21] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[22] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[23] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[24] Corte Constitucional, Auto 389 de 2021.
