Auto nº 2991/23 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 28 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4707 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2991 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4707
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M. y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
presentó una demanda ejecutiva laboral en contra de la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos de Zapayán, M. (COOPZAPAYÁN APC), mediante la que pidió a la autoridad judicial: (i) librar mandamiento ejecutivo a su favor por concepto del capital más los intereses que presuntamente adeuda COOPZAPAYÁN sobre los honorarios del demandante; y (ii) condenar en costas a COOPZAPAYÁN[2]. Alegó que suscribió un contrato de prestación de servicios el cual adujo como título ejecutivo[3] para la recolección de residuos sólidos por un término de sesenta días[4] calendario con la empresa demandada, pero que, a pesar de que culminó el término del contrato y cumplió con las obligaciones, la demandada no canceló los honorarios a los que tenía derecho[5]. Según copia del certificado de existencia y representación legal[6], COOPZAPAYÁN es una persona jurídica del sector solidario, bajo la supervisión de la Superintendencia de Economía Solidaria y cuyo objeto social consiste en prestar los servicios públicos domiciliarios de agua potable y saneamiento básico[7].
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Declaración de falta de competencia por jerarquía. El 19 de abril de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Zapayán, M., rechazó de plano la demanda y la remitió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato[8].
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Declaración de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria. El 11 de mayo de 2023, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M., rechazó la demanda y la remitió para reparto entre los jueces administrativos de S.M.. Lo anterior pues consideró, fundamentalmente, que el demandante ejerció la acción ejecutiva en contra de una entidad derecho público en virtud de la ley 142 de 1994 en la que el Municipio de Zapay[á]n [participa] como socio. En su concepto, ello implica que, de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), los jueces administrativos de S.M. son competentes[9].
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Declaración de falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa y planteamiento del conflicto de competencia. El 31 de agosto de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M. declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de competencia. Lo anterior, con base en las siguientes consideraciones: (i) las administraciones públicas cooperativas son empresas asociativas sin ánimo de lucro [ ] del sector cooperativo[10] que no hacen parte de la rama ejecutiva [ ] del sector descentralizado por servicios, puesto que [ ] cuentan con normativa propia [ ] como personas jurídicas de derecho privado[11]; (ii) la controversia judicial gira en torno a la prestación del servicio público de recolección de residuos sólidos y su disposición final, servicio al que el derecho privado rige según el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[12]; (iii) según los artículos 1 y 2.6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), la jurisdicción ordinaria laboral conoce de los litigios sobre el reconocimiento y pago de honorarios y remuneraciones, como son los pretendidos por el señor J.d.C.M.C.; y (iv) el clausulado del contrato de prestación de servicios que originó la controversia estableció su naturaleza civil[13].
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El 26 de octubre de 2023, de conformidad con el reparto del 24 de octubre anterior, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente CJU-4707 a la magistrada sustanciadora[14].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo que dispone el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M., y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M., para conocer la demanda ejecutiva laboral contra COOPZAPAYÁN por la presunta falta de pago de honorarios a los que J.d.C.M.C. tendría derecho. Con este fin, en primer lugar, la Sala verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatar el cumplimiento de esos presupuestos, extenderá las reglas de distribución de competencia para conocer las demandas ejecutivas que reclaman el pago de honorarios producto de la prestación de servicios personales, en este caso, a empresas que prestan servicios públicos domiciliarios (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[15]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16].
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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Este asunto dio origen a un conflicto de jurisdicciones. Esto, porque satisface los requisitos de la siguiente manera:
9.1. El presupuesto subjetivo, porque el conflicto se presenta entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19].
9.2. El presupuesto objetivo, debido a que existe una controversia respecto del conocimiento de la demanda ejecutiva que presentó J.d.C.M.C. contra COOPZAPAYÁN.
9.3. El presupuesto normativo, dado que los jueces enunciaron los fundamentos de índole jurídica que soportan las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ut supra 3 y 4).
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Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas ejecutivas con el propósito de obtener el pago de honorarios por la prestación de servicios personales a empresas de servicios públicos de naturaleza pública
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En el Auto 1109 de 2021, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: [a]nte la ausencia de determinación expresa sobre la jurisdicción que debe tramitar un determinado asunto y en virtud del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, dentro de las cuales se incluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios de conformidad con la definición de entidad pública establecida en el parágrafo del artículo 104 referido. La Corte Constitucional estructuró esa regla, a partir de las siguientes consideraciones:
10.1. Según el numeral 2° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Además, según su numeral 3°, también es competente respecto a los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes.
10.2. Según el numeral 6° del artículo 104, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. Además, de acuerdo con el parágrafo del artículo 104: [p]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
10.3. Por otra parte, el artículo 32 de la Ley 142 de 1994[20] prevé que las actuaciones de las empresas de servicios públicos se regirán de manera preferente por el derecho privado[21]. Asimismo, en su artículo 130 refiere que las deudas que se deriven de la prestación de servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria. A su vez, el artículo 33 reconoce la facultad que tienen estas empresas para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera[n] para la prestación del servicio, cuya legalidad estará sujeta al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo. No obstante, la Ley 142 no contiene una regulación general sobre la jurisdicción competente para resolver las controversias que involucren empresas de servicios públicos.
10.4. La Corte Constitucional resaltó en el Auto 283 de 2021[22] que el Consejo de Estado ha abordado las difertentes interpretaciones para establecer la jurisdicción competente para conocer de casos que involucren a empresas de servicios públicos. Explicó que, conforme a la jurisprudencia vigente de dicha Corporación, en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, debe aplicarse la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para ese Tribunal, aquella tiene el objetivo de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente. Aquel auto, en línea con aquella postura, explicó que [e]n suma, el Consejo de Estado tiene una posición jurisprudencial vigente en materia de conocimiento de controversias de prestadores de servicios públicos domiciliarios. En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA.
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La Sala Plena subraya que, recientemente, esta Corporación remitió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el caso de una mujer que demandó ejecutivamente a una empresa de servicios públicos de naturaleza pública, por la presunta falta de pago de honorarios que esta adeudaría en virtud de un contrato de prestación de servicios[23]. Lo anterior, en reiteración de la regla de decisión del Auto 1109 de 2021.
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Ahora bien, por otro lado, según la jurisprudencia del Consejo de Estado[24] y de la Corte Constitucional[25], las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas son entidades de naturaleza pública, al margen del régimen legal establecido para su funcionamiento, integrado tanto por elementos de derecho público como de derecho privado[26].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto sub examine. En este caso, la Sala Plena observa que COOPZAPAYÁN es una entidad pública de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional (supra párr. 12). Además, según el certificado de existencia y representación legal, COOPZAPAYÁN tiene como objeto social la prestación de los servicios público[s] domiciliario[s] de Agua Potable y de Saneamiento Básico, incluyendo en especial las actividades de producción y tratamiento de agua potable, saneamiento básico y sus actividades complementarias[27]. Por otro lado, advierte que, de acuerdo con la información disponible en el Sistema Único de Información de Servicios Públicos, COOPZAPAYÁN tiene una naturaleza jurídica MIXTA-ORGANIZACION AUTORIZADA-PRESTADOR AREA O ZONA URBANA-COOPERATIVA[28].
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Por lo anterior, la Sala Plena concluye que COOPZAPAYÁN es una entidad pública de acuerdo con el parágrafo del artículo 104 del CPACA, y que el demandante procura la ejecución de obligaciones derivadas de un contrato estatal en el que fue parte una empresa de servicios públicos domiciliarios de naturaleza pública, según los términos de los numerales 2 y 6 del mismo artículo 104. Por ende, la autoridad judicial competente para conocer la demanda ejecutiva laboral que presentó J.d.C.M.C. contra COOPZAPAYÁN es el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M., por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4707 para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
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Regla de decisión. Ante la ausencia de determinación expresa sobre la jurisdicción que debe tramitar un determinado asunto y en virtud del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, dentro de las cuales se incluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios de conformidad con la definición de entidad pública establecida en el parágrafo del artículo 104 referido[29].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M., y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M. es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva laboral que presentó J.d.C.M.C. en contra de la Administración Pública Cooperativa de Servicios Públicos de Zapayán, M. (COOPZAPAYÁN APC).
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4707 al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de S.M. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato, M..
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 02AutoRechazaDemanda.pdf.
[2] El demandante también solicitó a la autoridad judicial aplicar la medida cautelar de embargo sobre las cuentas bancarias de la parte demandada.
[3] El demandante expresó: Teniendo en cuenta que el contrato de prestación de servicio firmado entre mi persona y COOPZAPAYAN APC presta merito ejecutivo al contener: una obligación clara, expresa y actualmente exigible por lo que se debe librar mandamiento ejecutivo en contra de COOPZAPAYAN APC (ver: expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf, p. 6).
[4] El demandante explicó que la fecha de suscripción del contrato fue el 01 de noviembre de 2022.
[5] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf.
[6] Del 30 de marzo de 2023.
[7] Ib., pp. 50-51. En particular, el objeto social de la demandada consiste en: [ ] la prestación de los servicios público domiciliario de Agua Potable y de Saneamiento Básico, incluyendo en especial las actividades de producción y tratamiento de agua potable, saneamiento básico y sus actividades complementarias; entre otras, construir, operar, mantener, administrar estos servicios que cubra las comunidades situadas en el territorio del Municipio de Zapay[á]n, M..
[8] Expediente digital. 02AutoRechazaDemanda.pdf. El juzgado tuvo en cuenta los siguientes fundamentos: (i) el demandante ejerció la acción ejecutiva para cobrar obligaciones que un contrato de prestación de servicios incorporó, por lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, según los artículos 2.5 y 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; (ii) cuando en el territorio donde se deba ejecutar [una obligación laboral] no exista juzgado de la especialidad anotada, la ley ordena que debe ser conocida de manera exclusiva por el juez civil del Circuito, es decir, que los jueces municipales en su especialidad civil o los promiscuos, no tienen la competencia para tramitar esta clase de procesos; y (iii) Zapayán es el municipio de ejecución del contrato que originó el pleito, no obstante, debido a que allí no hay juzgado laboral ni civil del circuito, le corresponde al Juzgado Promiscuo del Circuito de Plato.
[9] Expediente digital. 04AutoRechaza.pdf.
[10] El juzgado soportó esta consideración en los artículos 130 y 131 de la Ley 79 de 1988, y 1 a 3 del Decreto Ley 1482 de 1989.
[11] Según el juzgado, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.
[12] Ley 142 de 1994, art. 32: ARTÍCULO 32. Régimen de derecho privado para los actos de las empresas. Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado. La regla precedente se aplicará, inclusive, a las sociedades en las que las entidades públicas sean parte, sin atender al porcentaje que sus aportes representen dentro del capital social, ni a la naturaleza del acto o del derecho que se ejerce. Se entiende que la autorización para que una entidad pública haga parte de una empresa de servicios públicos organizada como sociedad por acciones, faculta a su representante legal, de acuerdo con los estatutos de la entidad, para realizar respecto de la sociedad, las acciones y los derechos inherentes a ellas todos los actos que la ley y los estatutos permiten a los socios particulares.
[13] Expediente digital. 04AutoSuscitaConflictoCompetencia.pdf. El juzgado también recordó la exclusión expresa que establece el artículo 105.4 del CPACA: ARTÍCULO 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: [ ] 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[14] Expediente digital. 03CJU-4707 Constancia de Reparto.pdf.
[15] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019, 233 de 2020, 041 de 2021 y 452 de 2019.
[16] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[18] Ib.
[19] Ley 270 de 1996, art. 11. ARTÍCULO 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley[.] b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[20] Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
[21] Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado ( ).
[22] CJU-484
[23] Corte Constitucional. Auto 1516 de 2023.
[24] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 11 de febrero de 2010, rad. 11001-03-06-000-2009-00058-00(1972). Referencia: ESTRUCTURA DE LA RAMA EJECUTIVA. Naturaleza jurídica del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior-FODESEP. Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023, rad. 76001233100020060328401 (58.623). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 12 de agosto de 2013, rad. 52001-23-31-000-1999-00985-01(23088).
[25] Corte Constitucional, sentencia C-044 de 2017.
[26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 5 de diciembre de 2016, rad. 15001-23-31-002-2009-00250-01(41774).
[27] Expediente digital. 01DemandaAnexos.pdf, p. 51.
[28] Sistema Único de Información de Servicios Públicos. Disponible en el: enlace (consultado el 20 de noviembre de 2023).
[29] Corte Constitucional, auto 1109 de 2021.
