Auto nº 3033/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 5 de Diciembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-4004 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 3033 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4004
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Superior Judicial del Distrito de Bogotá, S.L., y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La EPS Famisanar interpuso demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social, FIDUCOLDEX, FIDUPREVISORA, Asesoría en Sistematización de Datos S.A., Servis outsourcing Informático S.A., y Assenda S.A., con el fin de conseguir el pago de 4.314 solicitudes de recobros por valor de 3.215.071.064 M/cte por concepto de recobro de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, así como el pago de intereses de mora, indemnizaciones y demás[1]. Advirtió la entidad demandante que la totalidad de las solicitudes de recobro presentadas, originadas en servicios de salud prestados no incluidos en el POS por orden de diferentes jueces de tutela, fueron glosadas en su totalidad por los demandados a través de la Unión Temporal Nuevo Fosyga.
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La demanda fue interpuesta ante la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad que en su función jurisdiccional tuvo a bien acceder parcialmente a las pretensiones de la demandante a través de la sentencia S2019-001061 del 12 de agosto de 2019, ordenando el pago de 35.145.811 M/cte a favor de EPS Famisanar y 1.757280 M/cte. por concepto de agencias en derecho.[2]
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La entidad demandante, a saber, EPS Famisanar, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de su función jurisdiccional. Tal recurso, fue primero conocido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L.. La mencionada autoridad judicial emitió Auto del 30 de noviembre de 2021[3], declarando su falta de competencia y ordenando el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Argumentó ese despacho, que conforme a lo dispuesto por la Corte Suprema de justicia en Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018, en el cual indicó que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobros por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud NO POS-, deben zanjarse en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011
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Adicionalmente, indicó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., que en virtud del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, son los Tribunales Administrativos los competentes para conocer de las apelaciónes de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, aclarando que la Superintendencia Nacional de Salud actúo en calidad de Juez Administrativo en primera instancia.
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Correspondió entonces al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, el conocimiento del proceso. Mediante Auto del 16 de marzo de 2023 consideró pertinente (i) declarar su falta de competencia y (ii) proponer conflicto negativo de competencia con su consecuente remisión a este Corte Constitucional.[4]
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Argumentó su decisión basándose en que, en primer lugar, el artículo 41 de la ley 1122 de 2007 modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, que define la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, también, en el parágrafo 1 indica: Las providencias emitidas dentro del proceso jurisdiccional se notificarán por medio más ágil y efectivo. La sentencia podrá ser apelada dentro de los 3 días siguientes a su notificación. En caso de ser concedido el recurso el expediente deberá ser remitido al Tribunal Superior del Distrito sala laboral del domicilio del apelante y, en segundo lugar, en lo dispuesto por esta Corporación, en la Sentencia C-119 de 2008 según la cual: A su vez, las salas laborales de los tribunales superiores de distrito judicial conocerán, entre otros asuntos, de los recursos de apelación contra los autos susceptibles de dicho recurso y contra las sentencias proferidas en primera instancia (art.15). Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.[5]
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El envío del expediente desde el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a la Corte Constitucional, se hizo por medio de correo electrónico el día 13 de abril de 2023.[6]
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En virtud de lo anterior el 4 de septiembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho del magistrado sustanciador, siendo remitido el 8 del mismo mes y año por parte de la Secretaría General.[7]
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[8]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[9]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B) -presupuesto subjetivo- (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida por la EPS Famisanar, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 4.314 solicitudes de recobro -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., así como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, expusieron las razones por las que consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párrs 3 a 5 supra).
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021
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En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[11]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
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En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
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A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el Auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[12]:
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[13]:
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.
Reglas de transición a aplicar[14]:
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Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
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Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
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Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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A partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Famisanar EPS en contra en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social, FIDUCOLDEX, FIDUPREVISORA, Asesoría en Sistematización de Datos S.A., Servis outsourcing Informático S.A., y Assenda S.A., ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
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Lo anterior, sin desconocer lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007 artículo 41, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 que prevé, de forma expresa, que la Sala Laboral de los Tribunales Superiores del Distrito Judicial conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias de la Superintendencia Nacional de Salud, normatividad que en este caso no resulta aplicable, dado que la pretensión de la demanda se dirige al reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro, frente a lo cual esta corporación como quedó expuesto le atribuye, en primera instancia, la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
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Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en el sentido de DECLARAR que es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, la autoridad judicial competente para conocer del asunto.
SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-4004 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L..
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 25000234100020220124200.zip.
[2] Expediente digital. 25000234100020220124200.
[3] Expediente digital. 41.11001220500020200059201_C003(016).pdf.
[4] Expediente digital NYR SUSCITA CONFLICTO NEGATIVO JURISDICCION.pdf.
[5] I.. P. 3.
[6] Expediente digital. Correo_ Radicacion Demandas Seccion 01 Tribunal Administrativo - Cundinamarca - Outlook.pdf.
[7] Expediente digital. 03CJU-4004 Constancia de Reparto.pdf.
[8] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Hoy en día, PBS.
[12] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[13] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[14] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
