Auto nº 3119/23 de Corte Constitucional, 5 de Diciembre de 2023

1. La administradora Colombiana de Pensiones – C.- presentó demanda declarativa civil, acción in rem verso, en contra del señor J.E.V.S.. Solicitó, entre otras, que se declare que el demandado es responsable civil patrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en la suma de $ 5.474.184 pesos correspondiente a un doble pago.

2. En la demanda se señaló que con la Resolución 3959 de 2012, proferida por el Instituto de Seguros Sociales, se han efectuado pagos por concepto de incrementos pensionales del 14% y costas procesales por el periodo comprendido entre el 1 de junio de 2008 hasta el 25 de julio de 2013 a favor del demandado en cumplimiento de una orden judicial proferida por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali dentro de un proceso ordinario, sin que se hubiese tenido en cuenta la existencia de un proceso ejecutivo iniciado en conexidad a dicho proceso ordinario, mediante el cual se cobraron $5.746.980 por concepto de incrementos pensionales del 14% liquidados entre el 1 de junio de 2008 hasta el 25 de julio de 2013. Razón por la cual se han efectuado dobles pagos. Asimismo, se advirtió que, una vez revisada la información registrada en la nómina de pensionados, se evidencia que el señor V.S. recibió un valor total de $48.197.00, por concepto de incremento pensional por persona a cargo, por el periodo comprendido entre el 17 de Octubre de 2017 y el 30 de Octubre de 2017, aun cuando la señora B.D.M. de V. (cónyuge), falleció el día 17 octubre de 2017, fecha en la que se dejó de causar el mencionado incremento.

3. Por lo anterior, pide que i) se ordene el reintegro de la suma mencionada; ii) se ordene la actualización de la liquidación de las sumas de dinero que se reconozcan en el proceso y; iii) se ordene el pago de los intereses corrientes.

4. El asunto se asignó al Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali. Autoridad judicial que mediante Auto del 1 de noviembre de 2022 ordenó remitir el asunto al Juzgado Primero de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali. Fundamentó su decisión en que revisada la demanda se observa que es de mínima cuantía cuya competencia es de ese juzgado, teniendo en cuenta que la dirección del domicilio de la parte demandada se encuentra ubicada en uno de los B. de la Comuna 13 de la ciudad de Cali.

   Señaló que según lo dispuesto en el artículo 17 numerales 1 a 3 del Código General del Proceso que a su tenor literal expresa “los jueces civiles municipales conocen en única instancia: 1. De los procesos contenciosos de mínima cuantía, incluso los originados en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativo... 2. De los procesos de sucesión de mínima cuantía, sin perjuicio de la competencia atribuida por la ley a los notarios. 3. De la celebración del matrimonio civil, sin perjuicio de la competencia atribuida a los notarios. (Subraya y negrilla fuera de texto) y su parágrafo según “cuando en el lugar exista juez municipal de pequeñas causas y competencia múltiple, corresponderán a este los asuntos consagrados en los numerales 1, 2 y 3”. (Subrayas y negrillas fuera de texto).

   Asimismo, citó el artículo 2[1] del Acuerdo No. PSAA14-10078 del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Administrativa y el artículo 1[2] del Acuerdo No. CSJVAA19-31 del 03 de abril de 2019, por medio del cual se realiza la modificación del Acuerdo CSJVR16-148 de 2016, por medio del cual se definen las comunas que atenderán los Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali.

5. El asunto fue asignado al Juzgado Séptimo de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Cali. Esta autoridad admitió la demanda en proveído del 13 de enero de 2023. Posteriormente, se declaró sin competencia por el factor funcional y en razón de la cuantía ordenó la remisión del proceso a los Juzgados de Pequeñas Causas Laborales de Santiago de Cali -Reparto. Fundamentó su decisión en el artículo 622 del Código General del Proceso que modificó el numeral 4 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual establece que “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Asimismo, trajo a colación un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que se estableció que es la materia de la controversia lo que define la jurisdicción competente y no el status jurídico del trabajador[3].

   Frente al caso particular señaló que la naturaleza del asunto y las pretensiones invocadas por el demandante tiene relación directa con la prestación del servicio del sistema de seguridad social, y por lo tanto, es competencia del juez laboral. Aclaró que aunque C. en el escrito de demanda, haya indicado como pretensión la declaración de responsabilidad civil, patrimonial y extracontractual, bajo la acción de enriquecimiento sin causa, lo cierto es que por la naturaleza del asunto este deberá ser conocido por la jurisdicción ordinaria laboral. Asimismo, precisó “que los hechos que le sirven de fundamento a las pretensiones no dan cuenta de un vínculo comercial entre las partes, ni de carácter contractual -Civil o de Responsabilidad, sino relacionado con inconvenientes en la relación entre el fondo de pensiones demandante con el señor J.E.V.S. como cónyuge supérstite del causante B.D.M. de V., en un proceso de reconocimiento y pago de título de pensión, donde se prevé el estudio de reliquidaciones de pensiones, el cual no es de resorte del juez civil”.

6. Por reparto correspondió al Juzgado Sexto Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali. Esta autoridad judicial en proveído del 2 de agosto de 2023 admitió la demanda y le dio trámite al proceso. Posteriormente, el 28 de agosto del corriente año, declaró su falta de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito de Cali, Sección Segunda.

   Para fundamentar su decisión señaló que conforme a las pretensiones de la demanda “se está entrando a atacar la legalidad de en su momento actuaciones administrativas con las cuales la administradora desplegó acciones que concretamente se verían materializadas en los pagos que realizó al demandante, razón por la que se estima que si bien no había lugar a efectuar esos pagos que estima dobles, lo cierto es que la administración lo primero que debió haber agotado era ese trámite que señala el artículo 97 [del CPACA], sin que pueda ahora invocar por medio de otra vía una acción para efectos de recobrar la suma que estima que recibió el demandante sin que hubiera lugar a ello…” Además, consideró que por la naturaleza pública de la entidad demandante, cuya actuación va enfocada a dejar sin efectos un acto propio para entre otras razones proteger el interés y el patrimonio público, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la llamada a conocer de la presente controversia”. Reforzó lo dicho con un pronunciamiento de la Corte Constitucional que dirimió un caso similar[4].

7. Efectuado un nuevo reparto, le correspondió conocer del asunto al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali. Esta autoridad judicial, mediante, Auto del 21 de septiembre de 2023 declaró su falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima.

   Argumentó que según lo solicitado en el acápite de pretensiones de la demanda, e incluso de lo expuesto en la argumentación fáctica y jurídica de la misma, la entidad actora no busca cuestionar la legalidad de un acto administrativo propio como lo afirmó el Juzgado Sexto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali, habida cuenta que la situación que da origen al petitum se centra en que C. habría efectuado un doble pago por el mismo concepto.

   En efecto, advirtió que la suma de $5.474.184, que discute la demandante enriqueció sin justa causa al accionado, tuvo génesis en la orden de reliquidación de la pensión de la que goza este último; orden que fue impartida en sentencia proferida por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Cali dentro un proceso ordinario laboral. En ese contexto, destacó que uno de tales pagos habría tenido lugar por virtud del decreto y efectividad de medidas cautelares dispuestas en el proceso ejecutivo que promovió el señor V.S. a continuación del proceso ordinario, y en el que se ordenó la entrega y pago de un título judicial que se originó del depósito realizado a instancias del referido embargo; mientras que el segundo pago al parecer ocurrió con ocasión de la emisión de un acto administrativo por parte de C., el cual se relaciona con el cumplimiento de la condena emitida dentro del referido proceso ordinario laboral, sin embargo, en la demanda no se pide su nulidad ni se entregan argumentos que sugieran que la entidad actora cuestiona su legalidad. Recalcó, además, que examinado el contenido de dicho acto administrativo, permite concluir que se trata de un acto con el que se declara cumplida la condena impuesta a C. en el proceso ordinario laboral; sin que disponga sobre los derechos del pensionado en manera alguna, de modo que es un acto de mera ejecución.

   Adujo, finalmente que si bien de los documentos allegados con la demanda no se corrobora de manera directa que la pensión reconocida al demandado haya tenido origen en cotizaciones realizadas como empleado público (relación legal y reglamentaria), que sería el único supuesto por el que a esta jurisdicción le correspondería el conocimiento de la demanda con fundamento en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA; lo cierto es que el hecho de que la reliquidación de la pensión del señor V.S. haya sido tramitada y ordenada por la jurisdicción laboral en el proceso ordinario permite inferir que se trata de una persona cuyo vínculo laboral se produjo por contrato de trabajo, pues de lo contrario sus pretensiones no habrían sido decididas por dicha jurisdicción.

8. El 11 de octubre de 2023 el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali de Tunja remitió el expediente a la Corte Constitucional y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 16 de noviembre de 2023.

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[5].

   En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

10. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[6]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

11. En el asunto objeto de estudio, la Sala Plena de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Sexto Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali) y otra que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda declarativa civil, acción in rem verso promovida por la administradora Colombiana de Pensiones –C. en contra del señor J.E.V.S. -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Sexto Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Cali y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6 y 7 supra) -presupuesto normativo-.

    Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las demandas que versan sobre el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso. Reiteración del Auto 2808 de 2023

12. La Sala Plena en el Auto 2808 de 2023 resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Cali y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad que versaba sobre el conocimiento de una relacionada con el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requería el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso.

13. Esta corporación, en la mencionada providencia, en primer lugar, definió la figura de la actio in rem verso. En segundo término, se refirió a la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa frente a lo cual señaló que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.

14. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, destacó que el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[9].

15. Recalcó que en el sentido expuesto, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA. Así las cosas, puntualizó que esa jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: (i) estén sujetos al derecho administrativo; y, (ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas.

16. Bajo las anteriores consideraciones, la Sala Plena en dicha oportunidad atribuyó el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y estableció la siguiente regla de decisión: “Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.

17. La Sala Plena considera que el conocimiento del proceso de la referencia corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos:

18. El objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto. En este punto, la Sala advierte que no calificará judicialmente la acción presentada por C. por tratarse de un asunto que debe resolver el juez del caso[10]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridad jurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[11].

19. Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahí que al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in rem verso planteada en el libelo. Esta Corporación insiste en que esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la jurisdicción contencioso administrativa, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[12].

20. En el caso que se analiza debe tenerse en cuenta que (i) se trata de una demanda incoada por una entidad pública – C.-; (ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros parafiscales[13], dado que los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, (iii) los dineros cancelados al señor V.S. derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la Resolución 3959 de 2012, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encaja con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,