A adequabilidade do controle interno no commando da Aeronautica: uma percepcao endogena.
| Autor | Menezes Montenegro, Tania |
| Cargo | Gestion Publica |
LA ADECUACION DEL CONTROL INTERNO EN EL COMANDO AEREO: UNA PERCEPCION ENDOGENA
INTERNAL CONTROL ADEQUACY IN COMAER: AN ENDOGENOUS PERCEPTION
L'ADEQUATION DU CONTROLE INTERNE AU COMAER: UNE PERCEPTION ENDOGENE
Introducao
As reformas da Administracao Publica no ambito da New Public Management (npm) provocaram um efeito cascata, que influenciou a Contabilidade, a Auditoria, a accountability bem como o processo de governanca corporativa das entidades do setor publico (Christensen & Laegreid, 2007; Groot & Budding, 2008; Hood, 1995; Lapsley, 2008; Organisation for Economic Co-operation and Development--OECD, 1 995; Sevic, 2004). E o Brasil nao foi excecao (Gomes & Magliano Junior, 2014).
Em paralelo a tais acontecimentos, o Brasil formava uma Assembleia Constituinte que, em 5 de outubro de 1988, promulgou sua nova Constituicao Federal (CRFB). Por influencia das novas concepcoes que se expandiam no cenario mundial, tanto a CRFB quanto as legislacoes que foram produzidas a partir de meados dos anos 1980 passaram a regulamentar o controle interno do Poder Executivo Federal (pef) com base numa nova filosofia de atuacao, ou seja, fortalecendo, sistematica e continuamente, os mecanismos de controle do desempenho e atuacao do administrador publico. Consequencia desse processo, houve um direcionamento da atuacao do controle interno do setor publico federal para as acoes de fiscalizacao e auditoria.
Noutro diapasao, instituicoes de renome internacional das areas da Administracao, Contabilidade e Auditoria, como o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (coso) e a international Federation of Accountants (IFAC) vem buscando aperfeicoar cada vez mais as normas voltadas ao controle interno organizacional, conscientes de seu papel fulcral ante a gestao de qualquer organizacao, publica ou privada.
No contexto do Brasil, o Conselho Federal de Contabilidade (CFC), tambem imbuido de sua importancia, foi inovador ao incluir entre as primeiras Normas Brasileiras de Contabilidade (NBC) aplicadas ao setor publico um diploma especificamente dedicado ao controle interno, a NBC t-16.8 (CFC, 2008), apesar de ainda nao ter sido formalmente recepcionada pelo corpo normativo do pef, provavelmente, devido ao fato de a Contabilidade Publica e o Controle interno serem competencia de Orgaos distintos do pef, respectivamente, Ministerio da Fazenda e Controladoria Geral da Uniao (CCU).
A existencia potencial de entidades publicas cuja gestao pode estar atuando sem o apoio de um adequado sistema de controle interno, capaz de lhe fornecer garantias razoaveis de que caminha para alcancar os objetivos organizacionais almejados e o proprio interesse publico, sustenta a motivacao deste estudo.
Este trabalho tem como desiderato avaliar a adequabilidade do sistema de controle interno em funcionamento no ambito das Unidades Gestoras (UC) de uma macroentidade do pef--o Comando da Aeronautica (COMAER) do Brasil, segundo as percepcoes dos agentes responsaveis por seu gerenciamento, tendo por base os modelos de controle interno organizacional sustentados por instituicoes de renome internacional que atuam nas areas de Administracao, Contabilidade e Auditoria. Considerando-se as dimensoes do pef brasileiro, optou-se por selecionar o COMAER do Ministerio da Defesa (MD), em virtude de fatores como seu peso no Orcamento Publico, alcancando cerca de 27% dos 20,7 bilhoes de dolares destinados ao MD em 2013 (Anexo ii da Lei 12.798, de 4 abril de 2013), e sua presenca em todo o territorio nacional.
O artigo apresenta a seguinte estrutura. A secao seguinte apresenta a governanca corporativa no setor publico e a funcao controle, seguida das concepcoes sobre o controle interno organizacional e uma revisao de estudos sobre o controlo interno no setor publico brasileiro. Na sequencia, sao descritos os procedimentos metodologicos. Seguem-se a analise dos resultados e, por fim, a conclusao.
A governanca corporativa no setor publico e a funcao controle
O final dos anos 70 e o inicio dos anos 80 do seculo XX viram surgir um movimento internacional de aproximacao do setor publico ao estilo de gestao do setor privado, a npm (Gruening, 2001; Hood, 1991, 1995; OECD, 1995). Este movimento de reforma global, inspirado pelo pensamento neoliberal e por um conjunto de teorias economicas e valores normativos que visam aumentar a eficiencia (Christensen & Loe greid, 2007), ocorrido nos paises capitalistas, representou a segunda grande reforma estrutural da Administracao Publica, que pode ser descrita sucintamente como a substituicao da Administracao Publica burocratica, que predominou do inicio do seculo XX ate os anos 70, por uma Administracao Publica gerencial (Bresser Pereira, 1997).
Segundo Hood (1995, 2001), a base conceitual da npm reside, essencialmente, em reverter as doutrinas norteadoras do modelo da administracao tradicional, por um lado, buscando restringir ou remover as diferencas entre o setor publico e o setor privado, e, por outro, procurando aumentar o foco no processo de accountability, com enfase nos resultados e na satisfacao da demanda dos cidadaos.
Tal como preceituado pela IFAC e pela international Organization of Supreme Audit institutions (INTOSAI), a accountability representa a obrigacao, tanto da organizacao quanto de seus recursos humanos, de responder por suas decisoes e acoes quanto a gestao dos fundos e recursos publicos, bem como pelos aspectos relativos aos seus desempenhos, submetendo-se ao escrutinio externo apropriado (IFAC, 2001; INTOSAI, 2004).
Tendo em consideracao os efeitos danosos que o fracasso das politicas governamentais pode causar as sociedades e economias nacionais, especialmente numa comunidade mundial globalizada, a IFAC (2001) concentrou esforcos no estabelecimento de mecanismos de governanca corporativa para o setor publico. O desenvolvimento de tais mecanismos e fundamental para o fortalecimento da confianca que a sociedade deposita nas entidades do setor publico, ao contribuir para aumentar a eficiencia no uso dos recursos publicos, melhorar a gestao e prestacao de servicos e reforcar a accountability na administracao desses recursos (IFAC, 2001).
A governanca corporativa refere-se as estruturas e processos necessarios a tomada de decisao, a accountability, ao controle e ao comportamento da alta direcao das organizacoes (IFAC, 2001; Institute of Internal Auditors (IIA), 2010). Uma boa governanca corporativa postula e promove definicoes claras de responsabilidade e a perfeita compreensao do relacionamento entre os stakeholders e os encarregados da gestao dos recursos da organizacao, e depende da aceitacao, por todos os envolvidos na administracao de topo, de que deles sao esperados os mais altos padroes de integridade e que isso precisa estar claramente visivel em todas as suas acoes (IFAC, 2001).
O Committee Cadbury (1992) estabeleceu tres principios basilares de governanca corporativa a serem observados por entidades listadas na London Stock Exchange, que foram consagrados e estendidos tambem as organizacoes do setor publico pela IFAC (2001): principio da transparencia; o principio da integridade e o principio da accountability.
Segundo a IFAC (2001), estes tres principios fundamentais devem permear as quatro "dimensoes" da governanca corporativa: 1) normas de comportamento, tendentes a formacao da cultura da entidade (lideranca, codigos de conduta, integridade e honestidade); 2) estruturas e processos organizacionais, que envolvem a comunicacao com stakeholders, accountability e os papeis e responsabilidades do pessoal e da alta direcao; 3) controle, que compreende a gestao orcamentaria, financeira e de risco, o treinamento do pessoal, a auditoria interna e o controle interno; 4) relatorios externos, que abarcam o relatorio financeiro anual, o uso das normas de contabilidade, a medicao do desempenho e a auditoria externa.
Numa entidade do setor publico, a sua estrutura de controle assume particular relevancia para assegurar a sua boa governanca. A funcao "controle" compreende a verificacao da eficiencia e eficacia das acoes planejadas, organizadas e dirigidas para alcancar os objetivos que foram fixados, bem como a adocao das medidas corretivas necessarias ao aperfeicoamento do desempenho da organizacao (Chiavenato, 2003).
Com base numa abordagem contabilistica, a IFAC (2001), com o condao de estabelecer as responsabilidades da alta direcao de uma entidade do setor publico bem como as medidas necessarias ao exercicio de uma boa governacao, subdivide a dimensao "controle" da governanca corporativa em cinco partes: 1) gestao de risco; 2) comite de auditoria; 3) gestao orcamentaria e financeira, e treinamento do staff; 4) auditoria interna e 5) controle interno.
As concepcoes sobre o controle interno organizacional
A funcao controle e uma das dimensoes mais relevantes da estrutura de governanca corporativa das organizacoes. Integra em seu escopo o controlo interno, cuja amplitude de sua missao abrange os objetivos, os planos, as informacoes, as politicas, os procedimentos, os processos, os sistemas, as atividades, as funcoes, os projetos, as iniciativas e empreendimentos de todos os tipos e em todos os niveis de uma organizacao, bem como o "tom do topo" e outros intangiveis que influenciam a cultura organizacional (HA, 2012).
Com os diversos movimentos de reformulacao e atualizacao dos modelos de gestao surgidos em especial apos a decada de 80 do seculo passado, o controle interno foi alcancando um patamar de importancia cada vez maior no ambito da governacao das organizacoes. Nessa medida, varios organismos internacionais que atuam na area da Administracao, Contabilidade e Auditoria elaboraram normas, guias e manuais que aprofundaram o estudo e a compreensao do controle interno. Destacam-se o coso, a IFAC, a INTOSAI, o Canadian institute of Chartered Accountants (cica) e o institute of Chartered Accountants of England and Wales (ICAEW). Estes organismos estabeleceram uma complexa rede de...
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