Antecedentes y consideraciones preliminares
| Autor | Federica del Llano Toro |
| Páginas | 17-38 |
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El tema que ocupa este texto, sobre los opositores víctimas o sujetos vulnerables de especial protección que en la mayoría de los casos resultan ser segundos ocupantes, empieza a ser una preocupación en nuestro país.
Como primer antecedente están los Principios Pinheiro que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, pero que aunque son anteriores a la Ley 1448 de 2011 esta no los tuvo en cuenta al olvidar contemplar disposiciones en pro de los segundos ocupantes.
El vacío de la ley generó profundas inequidades en las sentencias de restitución de tierras, inequidades que fueron percibidas por los mismos jueces, quienes empezaron a dictar medidas indiscriminadas a los segundos ocupantes. Vino, entonces, el Acuerdo 21 de 2015 para lograr regular esta situación.
Las inequidades no sólo fueron percibidas por los jueces, sino también por los mismos campesinos quienes interpusieron una acción de inconstitucionalidad contra la ley que se falló por medio de la Sentencia C330 de 2016.
Estos tres instrumentos son los principales antecedentes en materia de segundos ocupantes y opositores en Colombia, y se expondrán a continuación:
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En agosto de 2005 se aprobaron los Principios Pinheiro sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas por la Sub-comisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Estos principios buscan brindar asistencia a todos los actores competentes, tanto nacionales como internacionales, en la aplicación de los programas para la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los desplazados a raíz de los conflictos armados y las violaciones de derechos humanos.
Los Principios Pinheiro entendieron el problema de los segundos ocupantes y en vista de ello consagraron el principio 17.
Según el Manual para la Aplicación de los Principios Pinheiro se consideran segundos ocupantes a: “Todas aquellas personas que hubieran establecido su residencia en viviendas o tierras abandonadas por sus propietarios legítimos a consecuencia de, entre otras cosas, el desplazamiento o el desalojamiento forzoso, la violencia o amenazas, o las catástrofes naturales así como las causadas por el hombre” (“Manual sobre la restitución de viviendas y el patrimonio de refugiados y personas desplazadas”, 2007, p. 78).
Los Principios Pinheiro parten de la base de que los segundos ocupantes pueden llegar a representar un obstáculo para el retorno de los propietarios legítimos que han sido desplazados de sus tierras. Pero también entienden que a los segundos ocupantes hay que protegerlos de los desalojos injustificados, de la indigencia y de otras vulneraciones
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semejantes a sus derechos fundamentales, en la medida que son personas igualmente afectadas por el conflicto. De esta manera, se ha promulgado para que los segundos ocupantes no se queden sin vivienda como resultado de la recuperación de las tierras por parte de los legítimos propietarios, a través de la estipulación de los siguientes principios:
17.1. Los Estados deben velar porque los ocupantes secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal. En los casos en que su desplazamiento se considere justificable e inevitable a los efectos de la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, los Estados garantizarán que el desalojo se lleve a cabo de una manera compatible con los instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos, proporcionando a los ocupantes secundarios las debidas garantías procesales, incluida la posibilidad de efectuar consultas auténticas, el derecho a recibir una notificación previa adecuada y razonable, y el acceso a recursos jurídicos, como la posibilidad de obtener una reparación.
17.2. Los Estados deben velar porque las garantías procesales otorgadas a los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos, de los inquilinos o de otros titulares de derechos a volver a tomar posesión de las viviendas, las tierras o el patrimonio en cuestión de forma justa y oportuna.
17.3. En los casos en que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los Estados deben
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adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal, con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y el patrimonio de los refugiados y desplazados. No obstante, la falta de dichas alternativas no debería retrasar innecesariamente la aplicación y el cumplimiento de las decisiones que los órganos competentes adopten respecto de la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio.
17.4. En los casos en que los ocupantes secundarios hayan vendido las viviendas, las tierras o el patrimonio a terceros que las hayan adquirido de buena fe, los Estados pueden considerar la posibilidad de establecer mecanismos para indemnizar a los compradores que hayan resultado perjudicados. No obstante, cabe sostener que la gravedad del desplazamiento que originó el abandono de los bienes puede entrañar una notificación implícita de la ilegalidad de su adquisición, lo cual excluye en tal caso la formación de derechos de buena fe sobre la propiedad. (“Manual sobre la restitución de viviendas y el patrimonio de refugiados y personas desplazadas”, 2007, p. 78)
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Si bien, estos principios hacen énfasis en la importancia de no incentivar una crisis humanitaria por la desatención a los segundos ocupantes, y en la necesidad de tomar medidas para garantizarles el derecho a la vivienda, así como el derecho al debido proceso, en los casos en que proceda la restitución de las tierras a los legítimos propietarios, el principio en el punto 17.4 resalta la tensión que puede llegar a generarse entre los segundos ocupantes de buena fe y la gravedad del desplazamiento, cuando este último pueda configurar por su magnitud una manifestación explícita y notoria de la ilegalidad de la adquisición de propiedades.
Tensión que es la misma que deben dilucidar los jueces de restitución en Colombia cuando se enfrentan a aparentes opositores de buena fe, que a pesar de ello conocían el contexto de violencia que permeaba la región donde se ubica el predio y los fenómenos de desplazamiento forzado. Aunque en principio pareciera que la gravedad del desplazamiento puede constituirse en una notificación implícita de la ilegalidad de la adquisición de la propiedad por parte de los segundos ocupantes, habrá que analizar caso por caso y evaluar las circunstancias que rodean a cada segundo ocupante, para determinar si es un ocupante de buena o de mala fe.
En este sentido, el Manual para la Aplicación de los Principios Pinheiro señala que:
Es importante tener en cuenta que, si bien la ocupación secundaria de una vivienda puede ser consecuencia del desalojo forzoso de sus residentes y del saqueo por
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violaciones de derechos humanos, que luego procedan a instalarse allí, lo más frecuente es que los ocupantes secundarios sean desplazados internos […] por lo tanto las personas que ocupan los hogares de los refugiados y de las personas desplazadas actúan de buena fe. (“Manual sobre la restitución de viviendas y el patrimonio de refugiados y personas desplazadas”, 2007, p. 79)
Asimismo, estos principios, en el punto 17.1, también señalan que los segundos ocupantes en pro del derecho al debido proceso y del derecho a la defensa deben contar con recursos que les permitan tener la posibilidad de obtener una reparación, cuando proceda la restitución a los propietarios legítimos.
Si bien dicha reparación está ligada a la buena fe del segundo ocupante, como pareciera desprenderse del punto
17.4, no puede quedarse en una mera posibilidad formal. Por el contrario, la reparación debe contar con posibilidades reales de materializarse para así cumplir con el objetivo final que es evitar una crisis humanitaria. Porque de no ser así se estaría continuando con el desplazamiento, sólo que bajo otros nombres y otros rostros.
A partir de este planteamiento, analizar y estudiar si el segundo ocupante es o no de buena fe es fundamental para establecer si procede o no la reparación. E incluso, atender a los segundos ocupantes es una cuestión tan importante que los mismos estados se encuentran en la obligación de adoptar políticas públicas en dicho sentido.
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A pesar que estos principios se aprobaron en el año 2005 y continen una visión amplia y avanzada en relación con la situación de los segundos ocupantes, claramente no fueron tenidas en cuenta en la Ley 1448 de 2011, pues la concepción de opositor en la ley no incluye la calidad de segundo ocupante como aquel que estableció su vivienda en tierras abandonadas a causa del desplazamiento, la violencia o las amenazas.
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