AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02052-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 22-05-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02052-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 |
| Fecha | 22 Mayo 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por un funcionario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA que, al tenor de lo dispuesto por la Ley 119 del 9 de febrero de 1994 es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
[E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, (…) señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad
[E]l control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios de los decretos de declaratoria de los Estados de excepción y los actos administrativos de carácter general, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). [S]on pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Concepto
[E]l control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción. Conforme con el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, la potestad reglamentaria se reservó, entre otros servidores del Estado, para el P. de la República, quien la ejerce mediante la expedición de actos administrativos de carácter general que revisten diversas formas, como son los decretos, las resoluciones y las órdenes, estas cuando son impartidas en abstracto. No obstante lo anterior, (…) son múltiples y diversas las autoridades que tienen potestades administrativas reglamentarias, bien por asignación directa de la Constitución o como resultado de la distribución legal de competencias y funciones en la administración pública. (…). En este orden de ideas, se destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes o, aquellas que simplemente aplican la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular No. 81-2-2020-000355 del 4 de mayo de 2020
[L]a Circular No. 81-2-2020-000355 del 4 de mayo de 2020, expedida por el Subdirector del Centro de Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca, con funciones de Director Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por medio de cual se determina la “Cancelación del evento de cotización No. 84566, para el suministro de tiquetes aéreos para Centro de Gestión y Desarrollo Agroindustrial de Arauca, Sena regional Arauca, bajo el Acuerdo Marco de Precios de Colombia Compra Eficiente”, no es pasible de control en esta sede judicial, por las siguientes razones: i) El acto jurídico únicamente contiene la decisión de la administración de no efectuar el proceso de selección objetiva, para la celebración de un contrato estatal de suministro de tiquetes aéreos. (…). ii) la circular se encuentra dirigida a C. y Líderes de Área de la entidad y no fue proferida por el representante legal del SENA a nivel nacional, sino por un funcionario que cumple funciones de Director Regional de la Sede de Arauca. (…). iii) La decisión de la administración, contenida en el acto por medio del cual se cancela “el evento de cotización No. 84566, para el suministro de tiquetes aéreos,” no se motivó en alguna de las disposiciones contenidas en los decretos de excepción, sino en que la entidad no contaba “con la programación de las actividades para funcionarios y contratistas y demás personal que en el desarrollo de sus labores requiera desplazamiento a otras zonas del país”. iv) La circular, objeto de estudio, no tiene la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general, impersonal o abstracto...
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