AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02387-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 12-06-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02387-00 |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148 |
| Fecha | 12 Junio 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
[D]e lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, y el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el F. General de la Nación, que conforme lo señala el artículo 249 de la Constitución Política en concordancia con los artículo 11 y 28 de la Ley 270 de 1996 es una entidad pública, perteneciente a la rama judicial con autonomía administrativa y financiera, que en esta oportunidad ejerció una función de carácter administrativo, de tal manera que el control de legalidad de sus decisiones corresponde al Consejo de Estado. (…). [E]l artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general, emanadas de autoridades nacionales y que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción, serán objeto de control inmediato de legalidad, ejercido por el Consejo de Estado.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad
El control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios y actos administrativos de carácter general con fundamento en los decretos legislativos que le dan alcance a los decretos de declaratoria de los Estados de excepción, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos señalados, para determinar su efectiva adecuación a los primeros.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios y demás medidas administrativas dictados con fundamento en los decretos legislativos, que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. Es decir, que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de acumulación
[E]n el trámite de control inmediato de legalidad, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, precepto que establece la posibilidad de acumular, a solicitud de parte o de oficio, procesos que se encuentren en la misma instancia, aun cuando no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento. Si bien, en estricto sentido, el control inmediato de legalidad no exige la existencia de una demanda propiamente dicha ni involucra pretensiones, lo cierto es que bajo las reglas anteriores los procesos que reúnan los requisitos previstos en la norma jurídica analizada en precedencia, cualquiera que sea su naturaleza, son susceptibles de acumulación, para cumplir los objetivos y finalidades de esta figura, que son: i) que las decisiones judiciales que se adopten sean coherentes y se eviten decisiones contradictorias en casos análogos; ii) la necesidad de garantizar los principios de economía procesal y celeridad.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Previo a avocar conocimiento de la circular 0018 del 20 de mayo de 2020 requiere información a la F.ía General de la Nación
Sería la oportunidad para que el despacho se pronunciara sobre la viabilidad de avocar o no el conocimiento del control inmediato de legalidad, sino fuera porque se observa que en la circular número 0018 del 20 de mayo de 2020 dictada por el F. General de la Nación se amplía hasta el 31 de mayo de la misma anualidad, las instrucciones impartidas a los servidores de la entidad en las circulares números 0009 y 0010 de 2020, en relación con las medidas adoptadas con el fin de contener la infección producida por el coronavirus en dicho organismo. (…). [E]l estudio de legalidad de la circular 0018 del 20 de mayo de 2020 no puede realizarse de manera autónoma y separada, en la medida que deriva su existencia de las circulares números 009 y 0010 de la misma anualidad y la única decisión que adopta es la de extender la vigencia de las mencionadas circulares, siendo necesario contar con dichos actos jurídicos para adoptar la decisión correspondiente. (…). [E]l despacho revisó la página web del Consejo de Estado y determinó que los controles inmediatos de legalidad de las circulares número 009 y 0010 de 2020, se sometieron a reparto. (…). Respecto del radicado número 110010315000202000119500, el magistrado ponente decidió, por auto del 21 de abril de 2020, avocar el conocimiento de la Circular No. 009 del 29 de marzo de 2020, al encontrar que el acto administrativo suscrito por la Directora Ejecutiva de la F.ía General de la Nación, mediante el cual impartió “instrucciones para el reporte a la Aseguradora de R.L. en virtud de la emergencia sanitaria producida por el COVID-19” cumplía con los requisitos formales para la procedencia del control inmediato de legalidad, exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En cuanto al radicado número 11001031500020200103400, el magistrado ponente, mediante proveído del 20 de abril de 2020, resolvió no avocar el conocimiento de la Circular No. 0010 del 26 de marzo de 2020, expedida por el F. General de la Nación para “atender las medidas de emergencia sanitaria producida (sic) por el coronavirus COVID 19”, no era pasible de control inmediato de legalidad en tanto no contiene verdaderas medidas u órdenes dictadas al amparo de la declaratoria del Estado de excepción, sino que se limita a reiterar lo señalado en otros actos y a insistir en su cumplimiento. Revisada en los sistemas de información de la Corporación la Circular 009 de 2020, dictada por la Directora Ejecutiva de la F.ía General de la Nación, el despacho advierte que no tiene relación con la extensión de vigencia dictada por el F. General de la Nación en la Circular 0018 de 2020, razón por la cual no procede la acumulación del estudio inmediato de legalidad de ésta última, para que se adelante en forma integral y conjunta con la revisión de la Circular 0010 ejusdem y que obra en el radicado...
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