AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02307-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27) del 08-06-2020
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02307-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994.- ARTÍCULO 20 |
| Fecha | 08 Junio 2020 |
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los Estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Agente Especial Liquidador de SaludCoop EPS O.C, designado por la Superintendencia de Salud, entidad del orden nacional, en ejercicio de las funciones de inspección, control y vigilancia que ejerce sobre las empresas prestadoras de servicios de salud, en cualquiera de sus formas y creadas de conformidad con lo establecido por la Ley 100 de 1993. En consecuencia, al no haber sido expedido el acto por una entidad territorial, sino por un Liquidador designado por una autoridad del orden nacional, en los precisos términos del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado resolver lo que corresponda en relación con los actos dictados por este quien, al tenor de lo dispuesto, entre otras normas, por el artículo 295 del Decreto 663 de 1993, ejerce funciones públicas administrativas transitorias.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características
[E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (…) señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos.
CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad
[E]l control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios de la declaratoria de los Estados de excepción y los actos administrativos de carácter general, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los Estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros.
ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad
Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. (…). [S]e destaca que aquellas actuaciones de la administración que no reglamentan o desarrollan la ley o la Constitución, con un carácter general y con efectos erga omnes ó, aquellas que constituyen la aplicación de la ley o los reglamentos a un caso particular y concreto, son expresiones del ejercicio de la función administrativa pero no constituyen actos administrativos generales y, siendo ello así, con respecto de estas no es posible ejercer el control inmediato de legalidad.
LIQUIDACIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA – El liquidador tiene naturaleza de particular en ejercicio de funciones públicas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución 2048 del 23 de marzo de 2020
[E]l despacho advierte que el liquidador en los procesos de liquidación administrativa forzosa tiene la naturaleza de particular en ejercicio de funciones públicas. (…). [E]l Liquidador designado en este caso por la Superintendencia Nacional de Salud, ejerce funciones públicas administrativas transitorias; en consecuencia y por virtud de lo dispuesto por el numeral 2 ejusdem, las decisiones que adopta son actos administrativos pasibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). [L]a Resolución No. 2048 del 23 de marzo de 2020, remitida a esta Corporación por el Agente Especial Liquidador, si bien es un acto administrativo; sin embargo, en ella no concurren los otros requisitos exigidos por el legislador para que proceda su control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado. (…). En la Resolución No. 2048 de 2020 se adoptan medidas de carácter general, impersonal y abstracto, toda vez que la suspensión de los términos procesales se aplica única y exclusivamente al proceso de liquidación de SaludCoop EPS O.C.; por ende, no genera efectos para todo el conglomerado social. (…). No cumple la condición de haber sido dictado en desarrollo de los decretos legislativos del Estado de excepción, porque el...
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