AUTO nº 11001-03-15-000-2020-02414-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO) del 18-06-2020
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Fecha | 18 Junio 2020 |
| Emisor | Sala Plena |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2020-02414-00 |
EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR EXTERNA 0025 DEL 16 DE ABRIL DE 2020 DEL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL
[S]e advierte que la Circular Externa 0025 del 16 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, si bien es un acto dictado por una autoridad nacional -presupuesto subjetivo-, de carácter general y en el marco de la función administrativa, no se expidió en desarrollo de algún decreto legislativo del actual estado de emergencia –carencia de presupuesto objetivo–. […] Por todo lo anterior, puede concluirse que no se encuentra configurado en su plenitud el presupuesto objetivo exigido por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA –que el acto se haya expedido al amparo de un decreto de desarrollo legislativo de estado de excepción–, por lo que no existe mérito para avocar de oficio el conocimiento a través del control inmediato de legalidad de la Circular Externa 0025 del 16 de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, sin perjuicio que sobre la mencionada resolución se pueda adelantar el examen de control de constitucionalidad y legalidad, a petición de parte y a través de los medios previstos en la Ley.
ESTADOS DE EXCEPCIÓN / CLASES DE ESTADOS DE EXCEPCIÓN / CORTE CONSTITUCIONAL / CONTROL FORMAL / CONTROL MATERIAL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215). El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto de declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación de estas disposiciones son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del CPACA que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la encargada de ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva.
POTESTAD REGLAMENTARIA / CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / FACULTAD REGLAMENTARIA
En cuanto a la potestad reglamentaria, huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado de potestad reglamentaria a instancias del P. de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico” que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas; en otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del P. de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. Por tanto, lo anterior conduce a precisar que la Constitución “consagró un ´sistema difuso´ de producción normativa general o actos administrativos de efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”. Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. Con todo, pese a que la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al P., en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”. La potestad de expedir actos administrativos generales, se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).
POTESTAD INSTRUCTIVA / CONCEPTO
[L]a administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad...
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