AUTO nº 11001-03-15-000-2021-02275-00 de Consejo de Estado (SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN) del 18-05-2021
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Fecha de la decisión | 18 Mayo 2021 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2021-02275-00 |
| Tipo de documento | Auto |
| Emisor | Sala Plena |
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL / AUTO QUE NO AVOCA CONOCIMIENTO – En aplicación de la figura de la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 / CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Objeto / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Como mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de los fallos con responsabilidad fiscal
[E]l medio de control automático que se analiza tiene como objeto un acto administrativo de carácter particular, en el cual se concretan los resultados de un procedimiento que concluyó determinando la existencia de un daño patrimonial al Estado “como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal”. Es por ello que, la impugnación de este tipo de actos administrativos ha encontrado en la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho el mecanismo idóneo para que quien fuera hallado responsable fiscal pueda discutir tanto la legalidad de tal determinación administrativa, como el restablecimiento de los derechos que con el fallo considera, le han sido conculcados […]. Empero, el artículo 23 de la Ley 2080 de 2021 al crear un nuevo medio de control sobre los fallos con responsabilidad fiscal, atribuye competencia al juez de lo contencioso administrativo para que se pronuncie únicamente sobre la legalidad del acto y omite que las decisiones de control fiscal son determinaciones de la administración que crean, modifican o extinguen situaciones de carácter particular.
FUENTE FORMAL: LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 23 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136A / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185A / LEY 2080 DE 2021 – ARTÍCULO 45 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138
CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Afecta las garantías constitucionales y restringe las oportunidades procesales de quienes fueron declarados fiscalmente responsables / FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Naturaleza jurídica / FALLO CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Es un acto administrativo particular / APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – En el caso concreto
[S]e repara en que, según el trámite asignado para este medio de control (art. 185A del CPACA), las personas afectadas con el fallo de responsabilidad fiscal resultan privadas de los siguientes derechos y garantías: (i) Formular, dentro del término previsto en la ley, una demanda en la cual puedan ejercer los derechos que son de su exclusivo interés, porque se refieren a un acto particular que les afecta directa y exclusivamente. (ii) Pedir la suspensión del acto administrativo que contiene el fallo de responsabilidad. (iii) Solicitar y allegar medios de prueba y recurrir la decisión que los niegue. (iv) Disponer de una etapa de contradicción probatoria donde se permita su activa participación como sujeto enjuiciado. (v) Presentar alegatos de conclusión antes de que se profiera sentencia; y, (vi) Como atrás se dijo, priva a las personas declaradas responsables fiscales de la posibilidad de solicitar el restablecimiento de sus derechos o de reclamar el pago de los perjuicios que tal decisión les hubiere podido causar, pues allí solo está llamado a promoverse un juicio de legalidad abstracto. […] Ocurre, además, que siendo el objeto de control un acto administrativo de naturaleza particular –al atribuir responsabilidad fiscal a unos sujetos específicos– en lugar de brindar a la persona enjuiciada un proceso arropado de todas las garantías, impone al juez de lo contencioso administrativo convocar a la sociedad en general, a través de la fijación de un aviso por el término de diez (10) días, para que cualquiera y todos los ciudadanos que lo consideren, puedan intervenir y pronunciarse sobre la legalidad de la situación particular y concreta del sujeto enjuiciado. […] Lo anterior, a juicio del despacho, más allá de la evidente ruptura conceptual entre actos administrativos de carácter general y particular, y del desconocimiento de toda la construcción dogmática de la teoría de los móviles y las finalidades recogida y afianzada en el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exhibe un retroceso en las bases del Estado Social de Derecho que degrada las garantías del sujeto, a quien se impone contender con toda la sociedad en una situación que agrava su posición frente al proceso –pues disminuye sus garantías y restringe las oportunidades procesales que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sí le brinda– además del escarnio público que esta situación conlleva. Precisamente, en concordancia con lo anterior, conviene resaltar que los mencionados artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, califican a las personas declaradas responsables en el fallo de responsabilidad fiscal como intervinientes en un procedimiento de naturaleza pública. […] Los análisis precedentes llevan al despacho a considerar que los sujetos comprometidos en el fallo de responsabilidad fiscal sub lite, no cuentan a través de este mecanismo de control automático de legalidad, con verdaderas garantías que les permitan ejercer su derecho de defensa y contradicción y, en consecuencia, siendo la función del proceso contencioso administrativo la “efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico”, se dará aplicación a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política en conjunto con el control de convencionalidad al que está llamado a realizar todo juez en el marco normativo de sus decisiones, por lo que no se avanzará en el trámite de este medio de control en el caso concreto, al entender que su aplicación entra en confrontación con garantías superiores de los sujetos involucrados […].
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185A / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4
ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA – Noción / PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL – Noción
El artículo 229 Constitucional inscribe en las bases y fundamentos de nuestro Estado Social de Derecho, la garantía de los administrados al acceso a la administración de justicia, no como un postulado meramente formal, sino aquella justicia que supera la aplicación mecánica de los medios procesales y les asigna a éstos contenido en sede de garantías sustanciales. […] En doble perspectiva, este derecho es, en su esfera positiva, una garantía de realización material de los derechos en pugna, que comprende la definición integral y de fondo de un conflicto a través del pronunciamiento de una autoridad judicial –cierre al que se llega, una vez recorrido el camino y etapas que conforman el debido proceso–; a su turno, en su esfera negativa, este derecho previene cualquier forma de indefensión de los sujetos involucrados en un proceso pues, en suma, es una proclama que no se agota ante la existencia de medios formales de impugnación, sino que impone al juez su constante “preocupación por las consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido que aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”. […] Uno de tales principios se encuentra consagrado en el artículo 228 de la Carta Política, por cuya virtud nuestro sistema jurídico afirma la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, no para restar contenido y valor a las formas propias de cada juicio y a la seguridad que ofrecen las rutas procesales destinadas a la solución judicial de las controversias; sino para que éstas, en su función instrumental, se erijan en verdaderos mecanismos de acceso a la justicia y efectividad de las garantías fundamentales asociadas al debido proceso. Este contexto superior evidencia que es tarea del juez superar el culto a la forma, así en ocasiones parezca que ésta proviene de la misma ley, en orden a asegurar la tutela judicial efectiva de los derechos de los administrados mediante vías procesales que no comprometan ni conduzcan a sacrificar sus derechos sustanciales y fundamentales, como el de contradicción, el derecho a probar, el derecho a pedir el restablecimiento de sus derechos, entre otros más.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228
CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL – Debe asegurar el núcleo esencial del derecho al debido proceso
[E]s importante señalar que el artículo 267 de la Carta Política, consagró en la estructura del Estado y su funcionamiento a la Contraloría General del República y, en el inciso quinto de dicha norma, estableció que “El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación...
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